УДК 342.84(477)(082) ББК  67.9 (4УКР) 400.5я43 В 41
РЕДАКЦІЙНА КОЛЕГІЯ: М.М.Рябець, заслужений юрист України (голова редакційної колегії); Я.В.Давидович, заслужений юрист України (заступник голови редакційної колегії); О.М.Довгот (відповідальний секретар редакційної колегії); В.В.Алсуф'єв, заслужений юрист України; М.І.Коваль, кандидат економічних наук, заслужений економіст України; О.В.Нельга, кадидат філософських наук, доктор соціологічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України; М.Ф.Рибачук, доктор філософських наук, професор; В.І.Співак, заслужений юрист України; Л.А.Татарні-кова, заслужений юрист України; Н.Г.Кияшко; Н.М.Мороз; І.С.Шапоренко, заслужений юрист України.
У збірнику на основі набутого Центральною виборчою комісією досвіду аналізуються питання становлення і вдосконалення виборчого законодавства в Україні за роки незалежності, еволюції виборчих систем, участі політичних партій у виборах та референдумах, підвищення правової культури учасників виборчого та референдумного процесів, правового регулювання діяльності засобів масової інформації у виборах та референдумах, фінансування виборів та референдумів. Вперше детально висвітлюються різноманітні аспекти організації проведення виборів та референдумів, зокрема такі з них, як правове вдосконалення інституту збору підписів громадян, чинного законодавства про вибори та референдуми щодо складання списків виборців, учасників референдумів, встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України, Президента України, всеукраїнського референдуму тощо.
Видання розраховане на організаторів і учасників виборів та референдумів, керівників і активістів політичних партій, науковців, студентів та широке коло читачів.
В 41
Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики: Збірник/ Редкол.: М.М.Рябець (голова) та ін.-К.: Центральна виборча комісія, 2001.- 360с.
I5ВN 966-95532-6-1
Украінсь а юридична акг.дсмія
Центральна виборча комісія, 2001
ЗМІСТ
Передмова.
РЯБЕЦЬ М.М.
Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства в Україні за роки незалежності................................
РИБАЧУК М.Ф., ШКЛЯР Л.Є., ДОВГОШ О.М.
Еволюція виборчих систем в Україні: досвід, проблеми та перспективи розвитку........................................................................
ДЕМЯНЕНКО М.І.
Прозорість виборчого процесу як важливий фактор чесних виборів...........................................
РУДИЧ Ф.М.
Політичні партії України: політологічний контекст.
РИБАЧУК М.Ф.
Політичні партії в Україні та виборчий процес..........
СПІВАК В.І.
Політичні партії, виборчі блоки партій, їх правова культура у виборчомуіпроцесі................................................................................
.29
.45 .52 .62
..78
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., ДОНДИК М.І., МОРОЗ Н.М.
Формування та організація діяльності виборчих комісій і комісій з всеукраїнського референдуму під час виборчих кампаній та всеукраїнського референдуму в 1998-2000 роках.
ДАНИЛЮК В.А.
Взаємодія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування........
СТАРОВОЙТОВА Г.М, ОЗИМЧУК Н.В.
Правові засади складання списків виборців, учасників референдумів та проблеми їх удосконалення................................
Ільков о.м.
Інститут збору підписів виборців та його
правове вдосконалення..........................................................?................
...87 .106 .115
.128 з
ЗМІСТ
ЗМІСТ
НЕЛЬГА О.В., ЗАБАРА Т.Б.
Рівень нормативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми ведення передвиборної і рефсрендумної агітації.............137
ТАТАРНІКОВА Л.А.
Застосування положень чинного законодавства про
вибори і референдуми, що встановлюють вимоги до виборчих
бюлетенів, бюлетенів для голосування на референдумах................152
СТАВНІЙЧУК М.І., БУРЧ Я.М., МАКАРЕНКО Л.А.
Особливості забезпечення реалізації права голосу громадян України під час голосування, підрахунку голосів, встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України, Президента України, всеукраїнського референдуму.........164
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
Фінансування виборів і референдумів за рахунок коштів державного бюджету: правове регулювання і практика....................184
КОВАЛЬ М.І.
Правове регулювання фінансування політичних партій в
Україні (теорія і практика)...........................................................................211
ДЕМЯНЕНКО М.І.
Інформаційно-аналітичне забезпечення виборчих процесів
в Україні..............................................................................................................221
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М.
Деякі проблеми теорії й практики забезпечення реалізації
конституційних виборчих прав громадян України, які
знаходяться за її межами та в місцях тимчасового перебування....229
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
Проведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України та в місцях тимчасового перебування громадян: законодавче регулювання та проблеми його вдосконалення..........242
ДАВИДОВ Р.К.
Проблеми правового забезпечення в Україні вільного і незалежного спостереження за підготовкою та проведенням виборів і всеукраїнського референдуму................................................
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., МОРОЗ Н.М.
Навчально-методичне забезпечення організаторів виборів і всеукраїнського референдуму (1998-2000 роки)......................
.274
СПІВАК В.І.
Підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів в Україні як основа організації та проведення демократичних, легітимних виборів і референдумів..........................292
ТАТАРНІКОВА Л.А., ШАПОРЕНКО І.С.
Розгляд звернень учасників виборчих процесів і референдумів як засіб впливу на забезпечення конституційних прав громадян.....................................................................................................304
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУК Н.В.
Проблеми вдосконалення законодавства про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів...........................315
ПОПОВ І.В.
Рекомендації ОБОЄ щодо проведення демократичних виборів в Україні та проблеми їх реалізації.......................
.326
ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С.
Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення виборчих прав громадян у законодавство У країни ....338
ПЕРЕДМОВА
Значні зміни в суспільних відносинах і державі, що відбуваються у зв'язку із запровадженням у життя Конституції України, актуалізували теоретичні та практичні проблеми виборів і референдумів.
Центральна виборча комісія, як незалежна державна інституція, за час свого існування набула певного досвіду щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму. З цих питань проведено ряд міжнародних науково-практичних конференцій, «круглих столів», семінарів з керівниками органів державної влади та органів місцевого самоврядування, лідерами політичних партій, головами окружних, територіальних та дільничних виборчих комісій, іншими організаторами виборчого і референдумного процесів. Окрім цього, Центральна виборча комісія опублікувала низку збірників, інформаційно-аналітичних, інформаційно-довідкових видань, серію збірників нор-мативно-правових актів з питань організації та проведення виборів і всеукраїнського референдуму. Зокрема, це такі як «Парламент України: вибори-98» у двох частинах (1998), «Україна. Вибори-98: Досвід. Проблеми. Перспективи» (1998), «Вибори Президента України 1999» (2000), «Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики» (2000), «Роль та місце засобів масової інформації у виборчому процесі» (2000), «Політичні партії в Україні» (2001) тощо. Всі ці видання отримали схвальну оцінку наукової громадськості, активістів політичних партій, організаторів виборів та референдумів, широкого кола читачів.
Новий збірник «Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики», що пропонується увазі читачів, підготовлений членами Центральної виборчої комісії, працівниками її Секретаріату.
У вміщених у збірнику статтях аналізуються важливі теоретичні та практичні положення щодо становлення і вдосконалення виборчого законодавства України за роки незалежності, еволюції виборчих систем, участі політичних партій у виборчому процесі та референдумах, підвищення правової культури учасників виборчого процесу і Референдумів, правового регулювання участі засобів масової інформації у виборчому процесі, передвиборної агітації.
Поряд із тим, на сторінках збірника висвітлюються питання забезпечення реалізації виборчого права громадян, формування та організації діяльності виборчих комісій і комісій з всеукраїнського референдуму, взаємодії виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, правового регулювання фінансування виборів і референдумів. В окремих статтях досліджуються актуальні питання науково-методичного та інформаційно-аналітичного забезпечення виборчих процесів, правового забезпечення вільного і незалежного спостереження за підготовкою та проведенням виборів і всеукраїнського референдуму.
у збірнику знайшли своє відображення політико-правові основи вдосконалення виборчого законодавства та законодавства про референдуми, а також законодавства про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Авторами статей запропоновано цілу низку необхідних змін і доповнень до чинного адміністративного, цивільного, кримінального, цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, інформаційного та іншого законодавства України, а також запровадження у виборче законодавство України міжнародних виборчих стандартів.
Редакційна колегія сподівається, що це видання певною мірою сприятиме вдосконаленню чинного законодавства про вибори і референдуми з метою посилення захисту та забезпечення конституційних виборчих прав гроМаДян України, стане в нагоді учасникам та організаторам виборчого процесу та референдумів.
Редакційна колегія
РЯБЕЦЬ М.М.
Голова Центральної виборчої комісії, заслужений юрист України
АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ СТАНОВЛЕННЯ І
ВДОСКОНАЛЕННЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА
В УКРАЇНІ ЗА РОКИ НЕЗАЛЕЖНОСТІ
Знаменною віхою на шляху вітчизняного державотворення стало прийняття Верховною Радою України в 1996 році Конституції України, яка започаткувала якісно новий етап у розвитку нашого суспільства. Саме Конституція України є визначальним політико-правовим актом у контексті створення новітнього українського виборчого законодавства.
Якщо повернутися до історії, то слід пригадати, що в Українській РСР - складовій Радянського Союзу, виборча система, як природний компонент політичної організації суспільства, функціонувала за умов існування державно-партійної системи і не мала чітко визначеної юридичної регламентації. Пріоритетними джерелами виборчого права виступали Конституція СРСР, Конституція У РСР з їх досить загальною регламентацією принципів виборчого права, виборчої правосуб'єктності громадян, деяких інших засад проведення виборів. Правосе ж регулювання виборів зводилося фактично до підзаконних актів: інструкцій 20-30-х років та положень 60-70-х років.1 \ Разом із тим, підзаконні нормативні акти в повній мірі узгоджувалися із загальними законами держави як визначальними джерелами пра-Іва. Вони, як вторинні джерела виборчого права, не мали взагалі сенсу в /умовах державно-партійної системи.
Зважаючи на те, що через вибори реалізується пасивне виборче право, тобто право бути обраним, для представників політичних сил, які прагнуть влади, а також активне виборче право, тобто право виявляти свою волю голосуванням, для виборців (електорату), то вибори поєднують дві сфери: політичну і громадську. Існуюча за радянських часів антидемократична, деструктивна організація виборчої системи обмежувала політичний плюралізм на користь держави, сприяла кла-новості політики та атомізації політичних сил.
' Положення про вибори до Верховної Ради Української РСР.- К.: Політвидав України, 1975.- 21 с.
РЯБЕЦЬ М.М.
Як відомо, на момент набуття Україною незалежності функціонувала Верховна Рада УРСР дванадцятого скликання, обрана відповідно до положень Конституції УРСР 1978 року1 і Закону УРСР «Про вибори народних депутатів УРСР» від 27 жовтня 1989 року.2
Верховна Рада за роки радянської влади була сесійно діючим органом, повноваження якого у період між сесіями були фактично делеговані таким органам як, насамперед, Президія Верховної Ради України та ЦК КПУ.
Практичне становлення нового українського виборчого законодавства започатковано після схвалення Верховною Радою України 24 серпня 1991 року Акта про державну незалежність України.3 Саме в цей час постала нагальна потреба у розбудові відкритого демократичного
/   суспільства, забезпеченні прав і свобод громадян на грунті нових по-
/    літичних та юридичних реалій.
і          До прийняття Конституції України становлення нової виборчої
системи відбувалося у двох напрямах: в контексті конституційного процесу; через прийняття і застосування відповідних спеціальних виборчих законів.
Прийнята 28 червня 1996 року Конституція України враховує досягнення вітчизняної і світової конституційної наукової думки та практики конституційного будівництва.4 Вона закладає засади національної ідеї і, значною мірою, віддзеркалює менталітет українського народу, є програмою для подальшого політичного, економічного, соціального, культурного розвитку України та одночасно, на мою думку, є, свого роду, перепусткою для входження нашої країни як рівноправного суб'єкта до європейського і світового співтовариства.
З прийняттям Конституції України Верховній Раді України було надано статус постійно діючого органу: визначено строки її повноважень, порядок формування і розпуску, тривалості сесій. Разом із тим, Верховна Рада України стала єдиним законодавчим органом.
Аналіз Конституції України свідчить про те, що нею встановлені політико-правові норми, на яких мають базуватися нові засади і принципи виборчого законодавства. А саме: система виборів; принципи про-
' Відомості Верховної Ради Української РСР, 1978, №18, ст.268.
1 Там само, 1989, №45, ст. 626.
1 Відомості Верховної Ради України, 1991, №38, ст.502.
4 Там само, 1996, №30, ст. 141.
Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
ведення виборів; періодичність чергових виборів; суб'єкти та підстави призначення позачергових виборів до Верховної Ради України, Президента України; виключна компетенція законодавчого регулювання виборів в Україні; загальні засади утворення Центральної виборчої комісії; закріплення конституційного виборчого права громадян України вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцево-| го самоврядування; нормативно-правове регулювання принципів здійснення активного і пасивного виборчого права; правові засади участі політичних партій у виборах усіх рівнів, що проводяться в Україні. *-      Звідси випливає, що виборче законодавство України - це комплексний інститут конституційної галузі права України, оскільки за умови єдиного предмета правового регулювання він охоплює норми різних галузей права. Сучасні вимоги до процесу проведення виборів Президента України, народних депутатів України та органів місцевого самоврядування об'єктивно детермінують функціонування такого комплексного інституту державного права.
Систему виборчого законодавства України, основу якої становить І Конституція України, складають законодавчі акти, які можна поді-і лити на три групи:
гу) Спеціальні законодавчі акти про вибори в Україні: Закони і України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибо-І ри Президента України», «Про вибори депутатів місцевих рад та 'сільських, селищних, міських голів», «Про вибори депутатів Вер-іховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про Центральну ви-Іборчу комісію».
у Нормативно-правові акти конституційного законодавства, зокре-яа': Закони України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», Про громадянство», «Про Конституційний Суд України», «Про політичні партії в Україні», «Про мови в Українській РСР», «Про свободу совісті та релігійні організації», «Про державні символи України», «Про національні меншини в Україні».
Галузеві нормативні акти, що мають безпосереднє або опосередковане відношення до виборчих процедур. Передусім це стосується адміністративного, трудового, кримінального, кримінально-процесуального, фінансового закої юдавства, а також нових для виборчого процесу норм ци-вільного, цивільно-процесуального, інформаційного, податкового законодавства, законодавства про зв'язок, освіту тощо.
ю
н
РЯБЕЦЬ М.М.
За останні роки в Україні відбулося значне оновлення виборчого законодавства, спрямоване на розвиток демократичних принципів самих виборів, уточнення правового статусу учасників виборчого процесу, недопущення використання «брудних» виборчих технологій, посилення громадського контролю за перебігом і результатами виборів, забезпечення об'єктивного та неупередженого ставлення до усіх суб'єктів виборчого процесу в діяльності виборчих комісій, органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Виходячи з цього, вважаю за необхідне викласти кілька думок у контексті узагальнення досвіду проведення виборчих кампаній в Україні за десять років державної незалежності та сформулювати основні напрями вдосконалення виборчого законодавства. Складові виборчого процесу і виборчого права слід розглядати, на мою думку, по-перше, крізь призму законодавчого забезпечення виборчого процесу, по-друге, через узагальнення практики реалізації виборчого законодавства в Україні та забезпечення конституційних виборчих прав громадян.
Удосконалення виборчого законодавства, визначаючи алгоритм виборчого процесу, тісно пов'язане із кількістю виборчих кампаній, що відбулися в Україні за роки незалежності. Зокрема, вибори Президента України в грудні 1991 року проводилися за Законом України в редакції від 05.07.91 р.; вибори в червні-липні 1994 року - за новою редакцією Закону України від 24.02.94 р.; вибори в жовтні-листопаді 1999 року - за новим Законом України від 05.03.99 р., до якого в процесі виборчої кампанії двічі вносилися зміни.
Вибори народних депутатів України в березні 1994 року проводилися за Законом України від 18.11.93 р., до якого сім раз вносилися зміни, починаючи з 1994 до 1997 року; вибори в березні 1998 року -за Законом України від 24.09.97 р., до якого в процесі виборчої кампанії п'ять раз вносилися зміни.
Вибори до органів місцевого самоврядування в червні 1994 року проводилися за Законом України від 24.02.93 р., до якого двічі вносилися зміни; вибори в березні 1998 року - за Законом України від 14.01.98 р., до якого вносилися зміни один раз.
Слід детальніше зупинитися на аналізі виборчих кампаній та їх правовому забезпеченні по виборах народних депутатів України та виборах Президента України, оскільки відповідно до Закону України «Про Центральну виборчу комісію» на цей державний орган по-
12
уальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
кладено повноваження щодо організації підготовки і проведення саме цих видів виборів в Україні. Щодо місцевих виборів, то Комісія здійснює лише їх консультативно-методичне забезпечення.
Передусім необхідно відзначити, що шлях становлення нового парламентського виборчого законодавства в Україні був надзвичайно складним, що зумовлювалося, насамперед, реаліями соціально-економічної, політичної та ідеологічної ситуації в українському суспільстві в 1992-1993 роках. Це переконливо підтверджується процесом створення і реалізацією на практиці, приміром, Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 18 листопада 1993 року,1 що у свій час був визначальним законодавчим актом у правовому регулюванні безпосереднього народовладдя в Україні і забезпечив проведення виборів Верховної Ради України другого скликання у 1994 році. Це також стосується Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року,2 який адекватно зафіксував стан суспільних відносин на етапі, що настав після прийняття нової Конституції України, і запровадив змішану (мажорита-рно-пропорційну) виборчу системул
Як відомо, Україна на час здобуття своєї незалежності мала реформоване виборче законодавство. Вибори до Верховної Ради УРСР 1990 року можна назвати демократичними, або, принаймні, напівде-мократичними виборами, бо вперше за період існування радянської влади під час виборчої кампанії переважали політична боротьба, розмаїття думок і кандидатів. Основні засади реформи виборчого законодавства були пов'язані з утвердженням як у законодавстві, так і у виборчій практиці загальноприйнятих принципів виборчого права: таких, як змагальність, альтернативність, гласність, розширення сфери судового захисту виборчих прав, запровадження більш чіткого правого регулювання всіх процедур виборчого процесу.
Питання про ухвалення Закону України «Про вибори народних депутатів України» на багатопартійній основі ставилося на шостій сесії Верховної Ради України першого скликання, робота якої характеризувалася надзвичайно гострим політичним та ідеологічним протистоянням. Цей процес супроводжувався збиранням підписів громадян на підтримку проведення всеукраїнського референдуму про дострокове
' Відомості Верховної Ради України, 1993, № 48, ст. 455.
2 Парламент України: вибори~98:Інформ.-аналіт. вид.4.1'/Центральна виборча комісія.-К., 1998.-С.39.
13
РЯБЕЦЬ М.М.
І проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
припинення повноважень діючого складу законодавчого органу України. Бажання провести всеукраїнський референдум не втілилося в політичне життя України, проте стало поштовхом до розгортання зако-нопроектних робіт у галузі виборчого права. Як наслідок- Верховна Рада України 24 вересня 1993 року, обравши цивілізований шлях перетворень, прийняла Закон України «Про дострокові вибори Верховної Ради України та Президента України».1 Проведення позачергових виборів народних депутатів України зумовило нагальну потребу у прискоренні розгляду Верховною Радою України нового законопроекту про вибори народних депутатів України.
Проект Закону України «Про вибори народних депутатів України», поданий на розгляд парламенту 9 листопада 1993 року, передбачав забезпечення реального народовладдя через вільні, демократичні вибори до законодавчого органу, запровадження багатопартійності та плюралізму на виборах, рівності виборчих прав громадян. У цьому законопректі була здійснена спроба звести до мінімуму порушення виборчого закону та зловживання у виборчому процесі з боку учасників і суб'єктів виборчого процесу та особливо з боку органів влади, органів самоврядування, посадових і службових осіб цих органів. Під час підготовки і прийняття законопроекту про вибори народних депутатів України найважливішими були питання розвитку політичних процесів, форм участі політичних партій у виборах і, відповідно - питання виборчої системи.
У ході гострої, а не поміркованої боротьби, Верховна Рада України 18 листопада 1993 року ухвалила новий Закон України «Про вибори народних депутатів України», що зберігав радянську мажоритарну виборчу систему абсолютної більшості.1 З одного боку, це був Закон, прийнятий на засадах реформованої, але майже незмінної в питаннях правового регулювання виборчої системи, закріпленої у Конституції 1978 року, а з другого, - він був прийнятий на підставі новітнього конституційного законодавства, зокрема - Законів України «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України», «Про об'єднання громадян», «Про громадянство України» та інших нормативних актів. Таким чином, цей Закон поєднав у собі поряд зі справді прогресивними, демократичними нормами і такі положення, що мали суперечливий, а то і застарілий для умов нової
' Відомості Верховної Ради України, 1993, № 40, ст. 388. 2 Там само, 1993, № 48, ст. 455.
політичної ситуації характер, чим викликав критику з боку окремих політичних сил, певне невдоволення деяких груп громадян України Зокрема, істотним недоліком Закону було те, що він не сприяв кон- _ солідації політичних сил та ліквідації атомізованої партійної системи, оскільки передвиборні змагання тривали, насамперед, між окремими кандидатами, а їх політична та партійна орієнтації були другорядними ознаками. Концептуальним недодіком Закону було також надання статусу учасника виборчого процесу (крім громадян і партій) громадським організаціям, трудовим колективам, підприємствам, де існували стосунки виробничої та адміністративної залежності, що перешкоджало вільній реалізації виборчого права громадян.
У 1994 - 1995 роках в Україні, у період так званої конституційної кризи, економічного занепаду, відсутності політичної і правової реформ, виникло протистояння різних гілок влади, що змусило Верховну Раду України другого скликання повернутися до розробки нового закону про вибори народних депутатів України.
Згідно з положеннями Конституційного договору «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», укладеного 8 червня 1995 року між Президентом України та Верховною Радою України, передбачалося, що наступні вибори народних депутатів України проводитимуться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою,1 Цим фактично було визначено один із основних напрямів подальшого вдосконалення парламентського виборчого законодавства і розвитку законопроектних робіт у цій сферіУ
З огляду на те, що прийняття нового законодавства про вибори до парламенту було однією із складових механізму реалізації нової Конституції України, Верховна Рада України в листопаді 1996 року утворила Тимчасову спеціальну узгоджувальну комісію із представників депутатських груп і фракцій для доопрацювання законопроектів про вибори народних депутатів України, взявши за основу проект, підготовлений у Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад. Таким чином, планувалося внести на розгляд Верховної Ради України єдиний узгоджений проект зазначеного Закону.
' Конституція незалежної України: У 3-х кн.- К.: Право, 1995, Кн. 1.- С. 323-343.
14
15
РЯБЕЦЬ М.М.
Проект Закону про вибори народних депутатів України, підготовлений Тимчасовою спеціальною узгоджувальною комісією, було прийнято у першому читанні Верховною Радою України 12 березня 1997 року.
Упродовж весни-осені 1997 року Верховна Рада України на своїх засіданнях поверталася до питання про прийняття виборчого закону тринадцять разів. Врешті-решт, 24 вересня 1997 року новий Закон України «Про вибори народних депутатів України» було ухвалено Верховною Радою України.1 Після внесення Президентом України 2 жовтня 1997 року 14 поправок до тексту проголосованого Закону України «Про вибори народних депутатів України» він був доопрацьований і прийнятий 14 жовтня 1997 року з урахуванням пропозицій Президента України.
ху У новому виборчому Законі було закладено прогресивніші у порівнянні з попередніми виборчими законами методологічні засади і принципи виборчого процесу. Ним, зокрема, визначалось, що народні депутати України обираються громадянами України на основі демократичних принципів загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного головування за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою.У
Однак, практика проведення виборів народних депутатів України 29 березня 1998 року засвідчила, що ухвалений Верховною Радою України 24 вересня 1997 року Закон України «Про вибори народних депутатів України»2 не в повному обсязі забезпечував реалізацію конституційних виборчих прав громадян. З метою заповнення цих прогалин протягом грудня 1997 року - березня 1998 року були підготовлені і прийняті Верховною Радою України п'ять законів про зміни та доповнення до Закону України «Про вибори народних депутатів України». Причому, хотів би підкреслити, що ініціатором прийняття цих законів була саме Центральна виборча комісія.
^ Таким чином, запровадження в Україні, як і в більшості постсо-ціалістичних країн Східної Європи (Росія, Польща, Угорщина),3 змішаної (мажоритарно-пропорційної) виборчі' системи у цілому
' Парламент України: вибори-98; Інформ.-аналіт. вид./Центральна виборча комісія.- К., 1998.- С39.
2  Там само.
3 Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи.- К.: 1РЕ5, 1995.-296с.
16
туальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
підвищило інтерес громадян до виборів, до політичних партій як суб'єктів виборчого процесу і сприяло певніііструктуризації Верховної Ра-ли України на багатопартійній основі.
Проте, практика організації підготовки та проведення виборів народних депутатів України 1998 року та повторних виборів і виборів замість депутатів, які вибули, в 1998-2000 роках висвітлила низку проблем у правовому регулюванні виборчих відносин та реалізації законодавства про вибори народних депутатів України. Саме це, напевно, й спонукало народних депутатів України до розробки нового законопроекту про вибори до Верховної Ради України. Ще восени 1999 року до парламенту надійшло кілька проектів таких законів, підготовлених законодавцями (зокрема, законопроекти Ківалова С.В.; Пухкала О.Г.; Ковалюка В.І.; Турчинова О.В.; Білоуса А.О.; Журавського В.С.; Кириченка М.О.; Пономаренка Г.Г.) Після попереднього розгляду в Комітеті з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад усі законопроекти про вибори народних депутатів України було винесено на розгляд парламенту. В результаті їх розгляду Верховною Радою України було прийнято у першому читанні нову редакцію закону про вибори народних депутатів України, в основу якого був покладений законопроект, розроблений народним депутатом України Георгієм Пономаренком.
Не могла стояти осторонь роботи над цим законопроектом і Центральна виборча комісія, фахівцями якої у першому півріччі 2000 року було підготовлено власний проект нової редакції Закону України «Про вибори народних депутатів України».
В ньому Комісія пропонує доповнити систему виборчих комісій територіальними виборчими комісіями в регіонах. Як відомо, чинним виборчим законодавством повноваження щодо організації і проведення виборів покладено на Центральну виборчу комісію, окружні (територіальні) та дільничні виборчі комісії. Таким чином, в існуючій системі виборчих комісій відсутня така ланка, яка забезпечувала б усю повноту організації і проведення виборів Президента України в регіонах, тобто в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Однак, на мою думку, в Україні давно назріла необхідність утворення чотирьохрівневої системи виборчих комісій. Очолювати цю систему повинна,звичайно, Ценлдщща^шборчакомісія. Наступний
Українська юридична академія
17
РЯБЕЦЬ М.М.
рівень мають складати територіальні (регіональні) виборчі комісії 4 тономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міі ські виборчі комісії, які працюють на засадах постійно діючих органіві] Третій рівень - це територіальні районні, міські (у містах обласног значення), районні в містах виборчі комісії для організації підготов! ки і проведення виборів Президента України, місцевих виборів, т| окружні - для проведення виборів народних депутатів України.
Слід зауважити, що чотирьохрівпеві системи виборчих комісій досить поширеними у світовій виборчій практиці і ефективно функ-1 ціонують у багатьох країнах світу. Зокрема, в Російській Федерації, Польщі, Словацькій Республіці, Словенії, Угорщині, Хорватії та ін-1 тих країнах.
За підсумками проведених на чолі з Центральною виборчою комі| сією виборчих та референдумних кампаній - по виборах народних де путатів України, Президента України та всеукраїнського референду> му - можна стверджувати, що \т.'л,я створення в Україні центрального виборчого органу із статусом постійно діючого, який здійснює сво повноваження самостійно, незалежно від інших державних органів повністю себе виправдала. В зв'язку із цим, переконаний, що на заса4 дах, наближених до діяльності Центральної виборчої комісії, повинні працювати й виборчі комісії Автономної Республіки Крим, областей,! міст Києва і Севастополя. На постійній основі у складі цих комісій можуть працювати кілька членів комісії, зокрема її керівництво. Строк повноважень регіональних (територіальних) виборчих комісій не повинен збігатися зі строками повноважень органів місцевого самоврядування чи інших органів, участь у підготовці виборів яких беруть згадані комісії. За аналогією з ЦВК можна встановити шестирічний строк повноважень членів цих комісій. За правовим статусом вони повинні бути місцевими органами Центральної виборчої комісії.
До повноважень зазначених комісій слід віднести організацію підготовки і проведення будь-яких виборів чи референдумів, що проводяться на території регіону.
Саме через територіальні виборчі комїсії Центральна виборча комісія мала б реалізовувати частину покладених на неї повноважень. В який ще інший спосіб, як не через регіональні виборчі органи, Комісія може реально виконувати одне з основних своїх повноважень -; здійснення контролю за додержанням виборчих прав громадян У кра-, їни та виконанням і однаковим застосуванням виборчого законодав-1
18
альні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
на території України? Зокрема, територіальні виборчі комісії лй б здійснювати цілу низку й інших повноважень щодо органі-пії та проведення на території регіону виборів та референдумів. Так через ці виборчі комісії Центральна виборча комісія могла б ви-пішувати питання фінансування та матеріально-технічного забезпечення виборів та референдумів. Зокрема, територіальні виборчі комісії повинні здійснювати розподіл між комісіями нижчого рівня державних коштів, виділених на підготовку та проведення виборів чи референдумів у регіоні, та забезпечувати контроль за їх цільовим використанням. Ці виборчі комісії мали б також здійснювати контроль за дотриманням у межах регіону встановленого порядку проведення передвиборної агітації, у тому числі й контроль за відкриттям, наповненням та використанням коштів виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу.
На мою думку, тільки за умов функціонування в України чоти-рьохрівневої системи виборчих комісій, адаптованої для проведення будь-яких видів виборів та референдумів, можливо забезпечити стабільність, законність, гласність і прозорість в ході проведення виборів і референдумів у регіонах.
Центральна виборча комісія вважає також за доцільне змінити процедуру формування виборчих комісій з тим, щоб останні не перебували під впливом органів місцевого самоврядування. А саме: виборчі комісії нижчого рівня мають утворюватися виборчими комісіями вищого рівня.
Наша редакція Закону передбачає встановлення більш чіткого правового статусу виборчих комісій та членів цих комісій, визначення механізму забезпечення активної участі політичних партій, виборчих блоків партій у виборчому процесі. Нами запропоновано законодавче врегулювати порядок утворення та реєстрації такого суб'єкта виборчого процесу, як виборчий блок партій, детально виписаний порядок використання у виборчих кампаніях засобів масової інформації, утворення виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу, розподіл кош-т-ів-цих фондів та забезпечення належного контролю за правильним їх використанням.
У проекті передбачені інші, ніж пропонуються народними депутатами України, підходи до представництва у виборчих комісіях політичних партій. Зокрема, ми пропонуємо включати до їх складу представників політичних партій із правом дорадчого голосу. Комісія за-
19
РЯБЕЦЬ М.М.
пропонувала також ввести грошову заставу як альтернативну піде ву для реєстрації суб'єкта виборчого процесу.
ОсоблИВІСТЮ рОЗроблеІЮГО ЦеНТраЛЬНОЮ ВиборЧОЮ КОМІСІЄЮ!
борчого законопроекту є ціла низка положень, якими пропонуєте встановити відповідальність за правопорушення не тільки органі! торів виборів, але й інших учасників виборчого процесу - самих к| дидатів, груп їх підтримки, посадових осіб, творчих працівників І собі в масової інформації.                                                            4
Заради об'єктивності, повинен зазначити, що переважна більшід наших пропозицій, що стосуються процедурних питань організації І борів, була врахована парламентарями при підготовці остаточної дакції законопроекту.
Однак, новий зако.)' спіткала не проста доля, і він досі перебув! на стадії узгодження між Верховною Радою України та Президенте України. Сподіваюся, що все ж таки найближчим часом це питані буде вирішено і ми отримаємо новий виборчий закон завчасно до я чатку виборчої кампанії, щоб мати змогу належним чином підготуї тися до її організації та проведення.
Що стосується становлення нового законодавства про вибори Пр зидента України, то слід зазначити, що Закон України «Про вибор Президента України», ухвалений у 1991 році,1 ще до проголошень незалежності Української держави, із внесеними змінами і доповнеь иями у 1994 році,2 фактично не відповідав сучасним соціальні політичним реаліям і, звичайно, не міг забезпечити організацію виб рів Президента України на належному правовому та організаційном рівні. Цими обставинами та необхідністю проведення виборів През» дента України в строки, визначені перехідними положеннями Коне титуції України, була зумовлена розробка цілої низки законопроек тів про вибори Президента України протягом 1998 року.
У порядку законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Раді України третього скликання було подано чотири окремі законопрс екти, підготовлені народними депутатами України Шевченком В.Ф Іоффе Ю.Я. та Кучеренком О.Ю.; Лавриновичем О.В.; Єльяшкев* чем О.С. та Турчиновим О.В.; Карповим О.М. та Стецьківим Т.С.
льні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
Крім проектів, внесених народними депутатами України, Цент-ною виборчою комісією також був підготовлений проект закону про вибори Президента України.
Відповідно до постанови Верховної Ради України від 3 листопада 1998 року «Про проекти законів України про вибори Президента України» у Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад підготовлено узгоджений законопроект, передусім, на основі положень законопроекту, внесеного народним депутатом України Лавриновичем О.В.
Тільки 5 березня 1999 року Закон України «Про вибори Президента України» був прийнятий Верховною Радою України і набрав чинності 25 березня 1999 року.1
Потрібно відзначити, що у порівнянні із Законом 1994 року, новий Закон України «Про вибори Президента України» встановлює ряд важливих демократичних засад щодо правового статусу учасників виборчого процесу. Насамперед, це стосується основного учасника виборів - громадянина як суб'єкта активного виборчого права. Закон закріплює добровільність участі громадян у виборах, скасовує інститут призупинення активного виборчого права для осіб, що знаходяться в місцях позбавлення волі і обмежує право голосу лише для осіб, визнаних судом недієздатними. Поряд із цим, Законом встановлено окремі обмеження стосовно основного суб'єкта пасивного виборчого права - претендента на кандидата в Президенти України. Зокрема, за Законом ними не можуть бути громадяни, які утримуються в місцях позбавлення волі, або мають судимість за вчинення навмисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята. Законом надано право самовисування громадянам як претендентам на кандидата в Президенти України на зборах виборців, нормативне закріплені рівні права претендентів незалежно від суб'єкта їх висування.
У новому Законі, в основному, зберігся правовий статус кандидата, встановлений попереднім Законом. Одночасно на державу покладено обов'язок щодо забезпечення охорони кандидата у Президенти ^країни на весь період виборчої кампанії. У порівнянні із Законом 1994 року, цей закон не передбачає імунітету, тобто недоторканності Для кандидатів у Президенти України.
' Відомості Верховної Ради УРСР, 1991, № 33, ст.448. 2 Відомості Верховної Ради України, 1994, № 8, ст. 40.
' Вибори Президента України 1999: Інформ.- аналіт. вид./Центральна виборча «омісія.-К.,2000.~С.39.
20
21
РЯБЕЦЬ М.М.
Основним недоліком чинного Закону України «Про вибори Щ зидента України» є відсутність такого виду правової відповідальнос ті, як визнання виборів недійсними, навіть у разі встановлення пору шень, що вплинули на результати виборів. На превеликий жаль, за конодавець не підтримав пропозицію Центральної виборчої коміс] зберегти цю форму конституційної відповідальності за порушення за кону про вибори Президента України.
Важливо зазначити, що вже після набрання законом чинності до ньс го було внесено ряд змін, зокрема таких, що стосуються порядку фор мування виборчих комісій. Так, у прийнятих до Закону змінах пере дбачено норму, згідно з якою до складу територіальної та дільничне виборчих комісій обов'язково включаються не лише представники ві, партій (блоків), а й від кандидатів у Президенти України. Одночас» було визнано за доцільне обмежитись поданнями кандидатур до скла ду комісій лише від тих партій (блоків), від яких зареєстровані канди дати в Президенти України. Зважаючи на те, що в Україні ще до поча тку виборчої кампанії було зареєстровано понад 70 політичних партій, таке нововведення сприяло запровадженню більш впорядкованої процедури формування та організації діяльності виборчих комісій.          І
Звичайно, внесені до закону зміни сприяли його вдосконаленню.]
Однак, необхідно звернути увагу на те, що в нашій країні склалася прикра практика, за якою виборчі закони оновлюються безпосередї ньо перед виборами, що істотно ускладнює їх застосування в ході ор-| ганізації виборчих кампаній. Тому важливо нормативне закріпити ви-І могу про те, що зміни до виборчого закону можуть вноситися не піз-| ніш як за півроку до офіційного початку виборчої кампанії, що дасть можливість забезпечити організаторам виборів підготовку їх провен дення на належному організаційному і правовому рівні.
У цілому ж Закон України «Про вибори Президента України» п редакції 1999 року, як один із основних конституційних законів України, відіграв і далі відіграє важливу роль у становленні політичної системи, розвитку багатопартійності в нашому суспільстві, зміцненні інституту президентства в Україні.
V Таким чином, завершуючи аналіз процесу становлення виборчого законодавства України, потрібно наголосити на тому, що за десять років незалежності в нашій державі проведено сім виборчих кампаній по виборах Президента України, народних депутатів України та|
22
ьн/ проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
пганів місцевого самоврядування. Для організації їх підготовки і ведення прийнято сім законодавчих актів, до яких двадцять один з вносилися зміни і доповнення, причому більше половини таких ін вносились під час організації та проведення виборів. Разом із тим, під зазначити, що за останні кілька років, передусім після прийняття Конституції України, в цілому зроблено чимал^г позитивних к'років-ч шодо вдосконалення виборчого законодавства. (Гак, у новому українському виборчому законодавстві закріплено цїлуїшзку Ірадиційних демократичних принципів загального, рівного і прямого виборчого права, таєм нбгсГголосування.
Відповідно до положень нових виборчих законів істотно оновився склад суб'єктів виборчого процесу, а також якісно нового характеру набули правові процедури виборів. Зокрема, суттєво змінився юридичний статус, обсяг повноважень виборчих комісій, демократизовано порядок їх формування. Щоправда, слід зазначити, з_індіого боку, очевидну помилковість положень законів про вибори народних депутатів України та про вибори Президента України, згідно з якими в утворенні виборчих комісій, зокрема окружних (територіальних) і дільничних, беруть участь органи місцевого самоврядування (ради), що суперечить їх конституційній природі як органів, які мають забезпечувати вирішення питань місцевого значення.
Одним із основних здобутків нового українського виборчого законодавства, що піднімають його до європейського рівня, є надання пріоритетної ролі політичним партіям на всіх стадіях виборчого процесу і, передусім, при висуванні кандидатів. Нині політичні партії та утворені ними виборчі блоки виступають чи не основними суб'єктами процесу формування кандидатського корпусу на парламентських та президентських виборах в Україні.
Позитивних законодавчих змін зазнала і одна з основних стадій виборчого процесу - передвиборна агітація.
Серед найважливіших надбань нового виборчого законодавства України - модернізація проведення основної процедури виборів че-Рез запровадження позитивної системи голосування.
Законодавством визначено також новий для України порядок роботи з виборчими бюлетенями як документами суворої звітності, за-нропоновано схему чіткого розмежування підрахунку голосів, підведення підсумків та встановлення результатів виборів.
23
РЯБЕЦЬ М.М.
Спираючись на набутий досвід застосування виборчого законода^ ства, хотів би зупинитися на деяких проблемах, які організаторам ві| борів доводиться долати під час виборчих кампаній.
^-Якуже зазначалося, неприпустимою є практика, що склалася! нашій державі, за якою кожна виборча кампанія проводиться за щ| вим виборчим законом, і котрий приймається за місяць-два до тку виборчої кампанії, а інколи - уже в ході її проведення.
2. Негативним явищем як для законодавства взагалі, так і для ві борчого законодавства зокрема, є внутрішня його суперечливість • неузгодженість з іншими нормативно-правовими актами.
3. Виборче законодавство рясніє декларативними нормами, які.. кого і ні до чого не зобов'язують, оскільки в них відсутні механізми і реалізації. Наприклад, без чіткої регламентації в законі неможлив забезпечити в ході виборчої кампанії принцип рівних умов і можлі востей для всіх суб'єктів виборчого процесу чи неупередженість   . них з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядувань ня та посадових і службових осіб цих органів.
4. У виборчих законах закріплено кілька десятків найрізноманітніші-обмежень і заборон, за порушення яких у більшості випадків чинним: конодавством не встановлено жодної юридичної відповідальності.
5. У чинному Законі про вибори народних депутатів України згід< но з рішенням Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 ро ку у справі за конституційними поданнями народних депутатів Укра їни щодо відповідності Конституції України (неконституційності) За кону України «Про вибори народних депутатів України»1 залишаю-; ться неконституційними понад двадцять положень, які за три роки так і не приведені Верховною Радою у відповідність до норм Консти-] туції України.
Серед них положення щодо:
покладення на кандидатів у народні депутати на період ви-, борчої кампанії зобов'язання звільнення від виробничих або службо-] вих обов'язків (ч.І ст. 27 Закону);
- унеможливлення оскарження до суду рішень окружно| виборчої комісії про визнання народного депутата України обранш та визнання виборів недійсними (ч. 6,8 ст. 43 Закону);
' Парламент України: вибори-98: Інформ.-аналіт. вид.4.1'/Центральна виборча комісія.- К., 1998.- С.74.
льні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
надання одній і тій самій особі права балотуватися в багато-андатному загальнодержавному виборчому окрузі та одночасно в одномандатному виборчому окрузі (ч.З ст. 20 Закону);
заборони на висунення своїх кандидатів в одномандатних виборчих округах політичним партіям, списки кандидатів від яких не зареєстровані в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі (ч.І ст. 22 Закону).
зібрані в єдиному нормативному акті з тим, щоб уникнути розбіжностей та неузгодженостей при їх застосуванні.
Прийняття Виборчого кодексу України - єдиний шлях до стабілізації українського виборчого законодавства, оскільки він дозволяє систематизувати це законодавство, і створити правову базу, за якої замість кількох окремих нормативно-правових актів діє один, що впорядковує правовідносини та процедури в конкретній сфері і чітко уні-фіковує методи їх правового регулювання.
Оскільки Виборчий кодекс має неабияке значення для подальшого становлення вітчизняного виборчого законодавства, вважаю, що без підтримки і допомоги науковців, практиків у виборчій сфері, політичних партій Центральній виборчій комісії буде непросто впоратися з таким відповідальним завданням. Тому ми очікуємо на їх допомогу.
Цей перелік можна продовжити. А за цим Законом, між іншим, Центральна виборча комісія забезпечувала в чотири тури проведення повторних виборів та виборів замість депутатів, які вибули, упродовж 1998- 2000 років.
6. До цього часу законодавче не врегульовано цілу низку виборчих процедур у виборчому процесі. Зокрема:
1) порядок використання ЗМІ під час ведення передвиборної агітації в ході виборчої кампанії;
2) порядок здійснення контролю за надходженням коштів на рахунки виборчих фондів суб'єктів виборчого процесу та використанням цих коштів;
3) порядок акредитації та статус офіційних спостерігачів тощо.
Згідно з вимогами виборчих законів вирішення цих питань віднесено до повноважень Центральної виборчої комісії. Тобто Комісія у Цих випадках наділяється окремими законодавчими повноваженнями, що однозначно суперечить положенням Конституції України. Тим
24
25
РЯБЕЦЬ М.М.
більше, це виглядає не зовсім логічним з огляду на те, що за порушеї ня встановлених Комісією будь-яких правил чи порядку до цього > су чинним законодавством не передбачено відповідальності ні для; сників, ні для суб'єктів виборчого процесу.
7. Законом України «Про Центральну виборчу комісію» Коміс наділена правом внесення Верховній Раді України в установленої* порядку пропозицій щодо вдосконалення виборчого законодавсі, але до цього часу цей порядок парламентом так і не встановлено.
До прикладу, протягом останнього року Центральна виборча комісі розробила і внесла до Верховної Ради України кілька законопроекті^ спрямованих на вдосконалення законів з питань виборів і референд мів, та більше десяти законопроектів про внесення змін до галузеви законодавчих актів, які мають безпосереднє або опосередковане віднсі шення до виборчих процедур. Це законопроекти про внесення змін І Законів України «Про мови в Українській РСР», «Про порядок вись тлення діяльності органів державної влади та органів місцевого само| врядуваиня», «Про Національну раду України з питань телебачення \ радіомовлення», «Про телебачення і радіомовлення», «Про держави^ податкову службу в Україні», «Про Верховну Раду Автономної Респ> бліки Крим», Кодексу України про адміністративні правопорушеш тощо. Однак вони так до цього часу і не розглянуті парламентом, хоч«« мають дуже важливе значення для впорядкування виборчого процесу
Отже, пройшло п'ять років з часу прийняття Конституції України, однак з вищенаведеного можна зробити один невтішний висновок: занадто і невиправдано довго Україна перебуває в пошуках оптимальних підходів до врегулювання виборчих правовідносин.
Гадаю, не варто говорити і про готовність та бажання частини наших парламентарів активно включитися в законотворчу діяльність, але якість багатьох законодавчих актів, і зокрема з питань виборів і референдумів, залишає бажати кращого. Можливо, це частково можна пояснити й тим, що серед наших законодавців упродовж останніх десяти років менше десяти відсотків за фахом є юристами.
Окрім цього, є більш ніж достатньо підстав вважати, що окремі по- і літичні сили та депутатські групи в парламенті не проти поставити!] прийняті ними виборчі закони на службу власних вузькопартійних'І
' Парламент України: вибори-98: Інформ.-аналіт. вид.4.1/Центральна виборча комісія.- К., 1998.- С.90.
льні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства...
інших інтересів або використовувати їх як знаряддя боротьби зі своїми політичними опонентами.
Якою ж виглядає подальша перспектива розвитку вітчизняного иборчого законодавства? Вважаю, що не зовсім втішною. Напередодні нових парламентських та місцевих виборів у березні 2002 року Верховна Рада України знову розробляє нові виборчі закони з огляду на необхідність зміни виборчих систем. Як відомо, процедура їх прийняття виявилася далеко не простою. Не вдаючись до деталей, хотів би зазначити, що на сьогодні найбільш дискусійними і, на мою думку, актуальними залишаються положення виборчого законодавства України, якими необхідно:
- визначити врешті-решт виборчу систему на місцевих виборах;
- встановити нову систему виборчих комісій, а також засади та механізми формування цих комісій, вдосконалити форми і методи їх діяльності;
- визначити чіткий перелік суб'єктів висування кандидатів на виборах;
- законодавче визначити форми та механізми взаємодії виборчих комісій та органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в процесі організації виборчих кампаній;
- розширити перелік суб'єктів відповідальності за порушення виборчого законодавства;
- встановити можливість визнання виборів недійсними.
У Центральної виборчої комісії є своє бачення вирішення означених проблем, яке грунтується на досвіді та практиці проведення виборчих кампаній 1997-2000 років та кращому міжнародному досвіді проведення виборів. Усі пропозиції Комісії, безперечно, спрямовані на усунення недоліків та заповнення прогалин у чинному виборчому законодавстві. Однак я глибоко переконаний у тому, що для остаточного вирішення переважної більшості проблем, зумовлених недосконалістю українського виборчого законодавства, потрібно прийняти Виборчий кодекс України, у якому були б уніфікавані всі виборчі процедури під час організації і проведення в Україні будь-яких видів виборів та референдумів.
Центральна виборча комісія розпочала роботу над розробкою проекту Виборчого кодексу України, прийняття якого дасть можливість позбавитися цілої низки проблем у правовому регулюванні виборчих про-Чєдур, заповнити прогалини у чинному виборчому законодавстві та на законодавчому рівні вирішити питання, які сьогодні регулюються
26
27
РЯБЕЦЬ М.М.
підзаконними нормативно-правовими актами. На сьогоднішній день ви зріли усі передумови для розробки та схвалення такого Кодексу.      <
На мою думку, положеннями Загальної частини Виборчого кодЛ ксу мають бути врегульовані основні засади і принципи виборів; сщ тема, порядок утворення, правовий статус виборчих комісій та оси які входять до їх складу, організація роботи виборчих комісій; пор; док утворення виборчих дільниць; порядок складання та уточнені списків виборців; організація голосування на виборах; порядок встї новлення підсумків та результатів виборів; статус стостерігачів на в| борах; порядок оскарження рішень, дій, бездіяльності виборчих кол сій та вирішення інших спорів; відповідальність учасників та суб'є™ тів виборчого процесу за порушення законодавства про вибори; ф| нансове та матеріально-технічне забезпечення виборів.
В Особливій частині Виборчого кодексу необхідно врегулювати^ особливості правовідносин, які притаманні кожному виду виборів і Україні. Зокрема, порядок утворення виборчих округів; висуванні кандидатів та їх реєстрація; ведення передвиборної агітації; порядоі фінансування виборчих кампаній за рахунок коштів виборчих фон дів кандидатів, політичних партій, блоків партій; гарантії діяльност кандидатів та інших учасників виборчого процесу.
Запровадження Виборчого кодексу України необхідно й для того, що позбавитися ще однієї специфічної особливості норм виборчого законодавства - їх бланкетного характеру. На мій погляд, норми застосування цього законодавства і норми, які передбачають відповідальність за йогої порушення, повинні бути зібрані в єдиному нормативному акті з тим,| щоб уникнути розбіжностей та неузгодженостей при їх застосуванні.
Прийняття Виборчого кодексу України - єдиний шлях до стабілізації українського виборчого законодавства, оскільки він дозволяє систематизувати це законодавство, і створити правову базу, за якої замість кількох окремих нормативно-правових актів діє один, що впорядковує правовідносини та процедури в конкретній сфері і чітко уні-фіковує методи їх правового регулювання.
Оскільки Виборчий кодекс має неабияке значення для подальшого становлення вітчизняного виборчого законодавства, вважаю, що без підтримки і допомоги науковців, практиків у виборчій сфері, політичних партій Центральній виборчій комісії буде непросто впоратися з таким відповідальним завданням. Тому ми очікуємо на їх допомогу.
28
"                                                                                 РИБАЧУКМ.Ф.
член Центральної виборчої комісії
доктор філософських наук, професор,
академік Української академії політичних наук
,.»,.;                                                                         ШКЛЯРЛ.Є.
.(.;                                                        доктор політичних наук
довгошо.м.
помічник Голови Центральної виборчої комісії
ЕВОЛЮЦІЯ ВИБОРЧИХ СИСТЕМ В УКРАЇНІ: досвід, проблеми та перспективи розвитку
У теорії виборчого права одним із найважливіших аспектів, що традиційно розглядається експертами та законодавцями, є зв'язок між становленням інститутів демократії, правами людини та парламентаризму. Еволюція виборчого права недвозначно засвідчує сталу тенденцію до демократизації виборчого процесу. Одним із показників його є скасування всіляких цензів, що мали місце в минулому, як от: соціальних, майнових, статевих, територіальних, расово-етнічних, віросповідних, вікових тощо. Виборчим цензом прийнято вважати законодавче визначені обмеження, якими регламентується виборче право громадян країни: як активне - право обирати, так і пасивне - право бути обраним. На сьогодні світова практика виборчого права знає лише два цензи - віковий, яким визначається нижня межа активного та пасивного права, та ценз проживання на території країни, - стосується осіб, що внаслідок еміграції змінили своє громадянство. У більшості країн Європи, таких, як Велика Британія, Греція, Німеччина, Франція та ін., віковий ценз становить 18 років. А у ряді країн Латинської та Центральної Америки -Бразилія, Куба, Нікарагуа, а також деяких країн Середнього Сходу, таких, наприклад, як Іран він становить 16 років. Що стосується України, то тут активне виборче право громадян обмежується 18-річним віком.
Порівняно з активним виборчим правом, пасивне виборче право у віковому відношенні має тенденцію до «постаріння». У більшості країн пасивний віковий ценз установлено в межах 23-25 років для депутатів нижніх палат та 30-40 років - для членів верхніх палат парламентів. В Україні пасивний віковий ценз, визначений Конституцією ^країни, становить 21 рік.1
' Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 2$ червня 1996 року. - К.: Преса України, 1997. - С. 28.
29
РИБАЧУК М. Ф., ШКЛЯР Л. Є., ДОВГОШ О. М.

У більшості країн світу немає верхніх вікових обмежень щодо пасивного права, але у двох країнах - Екваторіальній Гвінеї та Ірані така межа встановлена і дорівнює відповідно 60 та 75 рокам.
ТІ То стосується цензу осілості, то він також різний у різних краї-нах. В Україні він обмежується п'ятьма роками для народних депутатів та десятьма - для президента країни.1
Крім цього, теорія виборчого права відстежує принципи, на як мають базуватися норми демократичного виборчого законодавстві процесу. До таких принципів належать: принцип загальності; при цип прямого виборчого права; принцип рівності.
Для нашої проблематики, Іцо є предметом цієї статті, особливі значення набуває принцип рівного виборчого права, оскільки він і посередньо пов'язаний з типом виборчої системи: мажоритарної, п порційної чи змішаної ( мажоритарно-пропорційної). Для такої лодої держави, як Україна - це не стільки питання теорії, ^кільки І тання політичної практики, адже за десять років своєї незалежно наша країна випробувала вже дію двох виборчих систем - мажори1 рної та змішаної. А напередодні чергових парламентських виборів Верховної Ради України четвертого скликання як серед політиків,' і серед громадськості та науковців гостро дебатується проблема пе ходу до суто пропорційної виборчої системи.
У світлі цього цілком слушно постає питання: чим зумовлена еві люція, тобто зміна виборчих систем у нашій державі? Які суспіль; потреби та політичні інтереси віддзеркалює дискусія навколо закс нопроекту про парламентські вибори на пропорційній та змішані основі, а також дискусія щодо доцільності поширення цієї систем на вибори до органів місцевого самоврядування? Нарешті, якою м; бути оптимальна виборча система в нашій державі, щоб максималь1 но забезпечити реалізацію принципу рівності та репрезентативнеє1 ті виборів?
З метою ґрунтовної відповіді на поставлені запитання необхідно бодай, коротко зупинитися на характеристиці класичних виборчих СИ' стем, що історично склалися і функціонують у різних країнах світу.
Але перш ніж перейти до конкретного розгляду цього питання, не обхідно зробити одне суттєве застереження. Ми виходимо з того, щ
' Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. - К.: Преса України, 1997. - С. 44.
ЗО
ЮЦІЯ виборчих систем в Україні...
чя система - це не лише «сукупність установлених законом пра-
,      .                              .
проведення виборів, регламентів здійснення конкретних проце-виборчої кампанії, способів визначення результатів голосуван-І Безумовно, всі зазначені характеристики є важливими показ-ками, що визначають тип виборчої системи. Проте виборча систе-,а _ це не лише «правила» та «процедури», тобто формально юридична техніка реалізації виборчого процесу. Адже для характеристики сутності виборчої системи першочергового значення набуває ЇЇ змістове наповнення. А таким виступає те, наскільки та чи інша модель виборчої системи дозволяє максимально об'єктивно віддзеркалити суспільні настрої, відбити реальний розподіл політичних сил у суспільстві, зрештою, наскільки результати виборів є легітимними.
Ми поділяємо думку про те, що: «Вибір конкретної моделі виборчої системи впливає не тільки на процедуру виборів, а й на подальше розташування політичних сил у парламенті, а отже - на формування уряду».2
Істотним питанням моделі виборчої системи є також її вплив на електоральну свідомість та електоральну поведінку громадян. Адже одні моделі сприяють більшій мобілізації та консолідації інтересів виборців, тоді як інші, навпаки, сприяють їх плюралізації та розпорошенню. А оскільки та чи інша модель виборчої системи може впливати на відповідність між кількістю поданих голосів та одержаних у кінцевому підсумку мандатів, то є підстави вважати, що одні виборчі системи більшою чи меншою мірою можуть спотворювати реальний розподіл та вплив політичних сил у суспільстві.
При розгляді сутнісних характеристик виборчих систем не можна абстрагуватися від характеристики типу політичної системи, що склалася в державі, так само як і від історичного етапу розвитку держави і суспільства на шляху утвердження демократичних інститутів влади та управління. Враховуючи всі ці та інші обставини теоретичного порядку, розглянемо різні типи або моделі виборчих систем, що діяли в Україні протягом десяти років її незалежності, а також ті, що пропонуються певними політичними силами та політичними аналітиками і експертами на майбутнє. При цьому спиратимемося на метод зіставлення та порівняльного аналізу.
Рябов Сергій. Політичні вибори. Навчальний посібник. - К.:Тандем. —1998. - С.ЗО. Білоус А.О. Політико-правові системи: світ і Україна. - К.: АМУПП. - 1997. - С.58.
31
РИБАЧУКМ.Ф., ШКЛЯРЛ.Є., ДОВГОШ О.М.
Насамперед слід наголосити, що панування у тій чи тій кращі о, нієї з трьох класичних виборчих моделей, про які йшлося, значної мірою обумовлено як політичними традиціями, так і особливості^] національно-історичного та соціально-економічного розвитку краї Важливою підставою тут виступає також рівень демократичності лише суспільної свідомості, а й інститутів держави: політичних, со альних, економічних. Наскільки стабільною є виборча система, залі жить також від того, чи належить країна до типу країн так звано: «транзиту», тобто перехідного періоду, чи вона належить до формац: країн стійкого демократичного розвитку.
Якщо держава і суспільство перебувають на шляху утвердження демократичних прав і свобод, але при цьому зберігають значні пережитки і стереотипи минулого, то, зрозуміло, що така країна: по-перше, мусить орієнтуватися на модель політичного компромісу; по-друге, її виборче законодавство, а отже, й виборча система в цілому, мнють теї Іде-нцію до еволюційних змін як частина політико-правової системи в цілому. Але за будь-яких умов пріоритетом у розвитку виборчого законодавства - правової основи виборчої системи - має бути забезпечення максимально об'єктивного вияву громадського ставлення до влади, політичних лідерів та політичних партій, що обираються. Прикінцева мета будь-якої виборчої системи - зміцнення легітимних засад влади, що сприяє підвищенню ефективності державного управління. Адже, маючи належну легітимність, підтверджену результатами демократичних виборів, та чи інша політична сила, що обіймає владу, може діяти рішучіше, послідовніше, ризикуючи йти навіть на непопулярні кроки.
Отже, виборча система - це найважливіший політичний ресурс, що забезпечує органи державної влади та органи місцевого самоврядування мандатом народного довір'я. І лише, спираючись на нього, влада бере на себе відповідальність за реалізацію проголошеного політичного курсу.
Таким чином, виборча система в ширшому розумінні цього слона - це не лише спосіб визначення «хто», за «що» і «як» голосує. Змістом виборчої системи є визначення реального впливу політичних акторів, що беруть участь у виборчому процесі.
Аналіз нині існуючих виборчих систем переконливо доводить, що жодна із них не є ідеальною. А тому можна вести мову лише про ті чи ті переваги однієї із трьох виборчих систем. Головним тут, на нашу думку, є суперечність між об'єктивними потребами суспільства та корпо-
32
Еволюція виборчих систем в Україні...
ивними інтересами політичних сил, які більшою чи меншою мірою (Vгаються з інтересами суспільного розвитку, політичної стабільності,
іцненням засад демократії в країні. Оскільки йдеться насамперед про Україну, то переходимо до безпосереднього розгляду моделей виборчих систем у контексті стратегічних орієнтирів суспільного та національного розвитку нашої держави. Розпочнемо з мажоритарної виборчої системи.
Мажоритарна виборча система будується на принципі лідерства, адже тут перемагає хтось один - особа чи партія, що є учасниками виборчого процесу. За цією системою обраним вважається кандидат або партійний список, що переміг на підставі більшості поданих голосів у виборчому окрузі. При цьому, що істотно, важливою є наявність фіксованого порога при визначенні більшості голосів, поданих «за» . Він може бути абсолютний або відносний. Тому теорія виборчого права розглядає мажоритарну систему абсолютної та відносної більшості. За першої, тобто абсолютної більшості, переможець має набрати щонайменше 50% плюс один голос. За другої, тобто відносної більшості, переможцем вважається той, хто набрав більше голосів за своїх конкурентів. Мажоритарна система абсолютної більшості на сьогодні діє в Білорусі, Франції та ряді інших країн, а відносної більшості - Великій Британії, Німеччині, СІНА тощо.
Фахівці одностайні у тому, що головною перевагою мажоритарної системи абсолютної більшості є надійна стабільність уряду. Особливо відчутною така стабільність стає за умов двопартійної системи. А це буває вкрай необхідно у такому суспільстві, яке перебуває в кризовому або перехідному стані».1 З цим важко не погодитися, але вся річ у тому, що суспільства перехідного типу відзначаються не двопартійністю, а багатопартійністю, що інколи переходить у мультипартійність і приклад України тут досить показовий. Так, за даними Центральної виборчої комісії, якщо на 1 червня 1999 року Мін'юстом України було зареєстровано 75 політичних партії, то на 1 березня 2001 року таких партій було вже 111! Тобто за два роки їх кількість зросла майже на третину і процес множення політичних партій у нашій державі продовжується.2 Зрозуміло, що за таких умов до стійкої двопартійності нам ще
' Рябов Сергій. Політичні вибори. Навчальний посібник.- К.:Тандем, — 1998. — С.31. 2 Політичні партії в Україні. Інформ.-довід, вид. / Редкол.: М.М.Рябець (голова) Ма ін. — К.: Центральна виборча комісія, 2001. - 360 с.
2  І-з;
33
-Ф- ШКЛЯРЛ.Є., ДОВГОШ О.М.
далеко а отже й вигоди «мажоритарки», що гарантує стабільність діяльності уряду. Для нас більш ніж проблематичні. Але, крім цього, сама система має суттєві внутрішні недоліки.
Який *е головний недолік мажоритарної виборчої системи, наприклад, абсолютної більшості? Головною вадою цієї системи є надто висока вимога щодо явки виборців. За умов демократії, коли не діє принцип «обов'язковості» явки на виборчу дільницю, ця система перетворюється на безкінечний виборчий марафон з невиправданими фінансовими витратами з державного бюджету, а округ - без депутата. До того ж за Умов багатопартійності та відсутності чітко фіксованої парламентської більшості, навіть ця система не гарантує суспільства від урядової чехарди.
Система ж відносної мажоритарної більшості суттєво знімає питання електоральної явки, але знову ж таки виявляє свою ефективність лиШе за Умови класичної двопартійності та при наягчості норми про парламентську більшість, Ідо є певною гарантією від перманентних уряд°вих змін. Враховуючи те, що Україна є мультипартій-ною країною, а суспільство достатньо поляризоване за ідеологічними уподобаннями, що подрібнює контингент виборців, при відсутності норми пр° парламентську більшість, закріпленої в законодавчому порядку не лише система абсолютної , але й відносної мажоритарної більшостіє недоцільною. Адже вона, з одного боку, ще більше розпорошує електорат, а, з другого, - посилює принцип ситуативної парламентської більшості, яка може створюватися далеко не на політичних та ідеологічних засадах, а це ще більше спотворює реальний розподіл сил у суспільстві і порушує принцип легітимності влади.
Таким чином, ані мажоритарна система абсолютної, ані система відносної більшості в умовах українських суспільно-політичних та парламентських реалій не є панацеєю від урядових криз, що, з точки зору теорії виборчого права та виборчих систем, є перевагою мажоритарної виборчої системи. Для того, щоб вона дійсно виявила свої переваги, необхідно змінити систему діяльності парламенту і, насамперед, принципи формування уряду, що спирається на стійку парламентську більшість, чого за всі роки української незалежності не було Не дивно, що мажоритарна система у підсумку прижилася в Україні лише частково, а саме: у частині одномандатних виборчих округів під час парламентських виборів та виборів до органів місцевого самоврядування.
олюція виборчих систем в Україні...
За традицією теорії виборчих систем, мажоритарній системі ІІро-мставляється пропорційна виборча система. І хоча в практиці вітчиз-Іяного виборчого процесу ця система ще жодного разу не була апробована, ми не будемо відступати від традиції і розглянемо деякі аспекти Цієї системи, зважаючи хоча б на те, що в українському суспільстві є впливові політичні сили, які висловлюються на користь «пропорціоналки», а Верховна Рада України третього скликання навіть була проголосувала за законопроект, хоча й на змішаній основі, аЛе у співвідношенні на користь представництва депутатів-пропорційників. Щоправда, Президент України заблокував цей проект, наклавши на нього вето. Але сам факт, що більшість народних депутатів позитивно налаштована на впровадження саме пропорційної виборчої системи, є досить показовий.
Отож, пропорційна виборча система, що виникла понад сто років тому, ґрунтується на відповідності між кількістю поданих голосів та кількістю одержаних мандатів. З метою запобігання подрібненню парламентського представництва у різних країнах вводяться так звані «прохідні бар'єри» у кілька відсотків голосів. В Україні він становить 4% від поданих голосів за партійний список у загальнонаціональному багатомандатному виборчому окрузі. Пропорційність виборів передбачає коаліційність при формуванні уряду, а також чіткий поділ парламенту на більшість та меншість, владу та опозицію. Дехто з аналітиків вбачає в самому принципі коаліційності при формуванні уряду істотний недолік «пропорціоналки», адже за цих умов суттєво зростає вага малих партій, які можуть виявитися володарями «золотої акції» при формуванні коаліції та парламентському блокуванні взагалі» Існування коаліційного уряду найчастіше означає, що малі партії користуються непропорційно великим і нерідко вирішальним впливом на формування чи розпуск уряду, а також на його рішення.1 Проте, поза всяким сумнівом, вагомим аргументом на користь цієї системи є те, що вона набагато краще, аніж «мажоритарка», забезпечує представництво у парламенті різних політичних сил і реальніше віддзеркалює їх вплив на суспільство. Можливість розпорошення мандатів, яку створює ця система, компенсується, як було зазначено, шляхом уведення прохідного «бар'єра», що відіграє роль своєрідного фільтра на шляху проходження до парламенту випадкових та маловпливових людей, політичних партій та корпоративних груп у політиці.
Рябов Сергій. Політичні вибори. Навчальний посібник.- К.:Тандем,-1998. - СЗЗ. 2*                   \                                                                                                       35
РИБАЧУК М. Ф., ШКЛЯР Л. Є., ДОВГОШ О. М.
///Я виборчих систем в Україні...
и
Якщо поглянути на пропорційну систему під кутом зору загальне національних інтересів українського суспільства, то його прихильні ки переконані в тому, що саме вона здатна найбільшою мірою спрш ти політичній структуризації суспільства, дати поштовх об'єднавчі процесам у партійному середовищі, а отже, й підвищити роль партіі у політичному житті країни.
Які ж аргументи висувають опоненти супроти доцільності негаі ного переходу до суто пропорційної виборчої системи в Україні?
Одним із головних аргументів «проти», який неодноразово опри] люднював і Президент України Л.Кучма, полягає в тому, що політичні партії, які є на сьогодні, користуються незначний авторитетом серед громадськості. Адже, за деякими відомостями, всього лише 2% грог дян нашої країни є членами політичних партій і тому вони не можуї брати на себе відповідальність за долю всієї держави. Другий аргумеї що є по суті продовженням першого, полягає в тому, що при такій ні зькій підтримці партій з боку громадян України перехід на пропорції ну систему виборів означатиме обмеження політичних прав позапаї тійної частини наших співвітчизників, які є більшістю. У цьому звчя; ку варто нагадати, що Конституція України проголошує:» Громадяї мають право брати участь в управлінні державними справами,... вілі по обирати і бути обраними до органів державної влади та органів мі( цевого самоврядування».1
Пропорційна ж система, згідно з якою у виборах беруть участь каї дидати за партійними списками, по суті відсікає можливість самовису] вання та позапартійної участі у виборчій кампанії. Але наскільки таї побоювання є виправданим, а відповідний аргумент «проти» - обґруї тованим?
Якщо абстрагуватися від формально-юридичного аспекту пробл< ми, що в дійсності має місце, та поглянути на неї з боку політичної п] ктики, то неважко переконатися, що застереження щодо «обмежені прав» громадян не надто переконливі. Постає питання, чому?
Перше. У будь-якій державі, в тому числі й демократичній, сукупна кількість членів партій не відповідає кількості потенційних виборців. Але якщо там вибори відбуваються за пропорційною системою| як наприклад, в Австрії, Бельгії, Данії, Ізраїлі, Португалії, Польщі тг
' Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996року. - К.: Преса України, 1997. - С. 17.
их країнах, то чи є підстави вважати ці країни такими, що обмежу-
ь виборчі права своїх громадян? Очевидно, що питання це ритори-Іе і не потребує зайвих аргументів.
Друге. Висловлюється теза, що за наявної в Україні партійної сис-еми, переважна більшість яких - це так звані «диванні» партії, які не мають своїх осередків у регіонах, чиста «пропорціоналка» призведе до остаточної втрати зв'язків депутатів-пропорційників з територіальними округами та виборцями.
Дійсно, з точки зору теорії виборчого права та виборчих систем пропорційна виборча система характеризується так званою анонімністю або знеособленістю. Увага виборця звертається не стільки на особистості, скільки на програму партії та її передвиборну платформу. Проте цей теоретичний постулат не завжди підтверджується практикою політичного життя та виборчих процесів. Як показує досвід виборів в Україні, переважна більшість виборців орієнтується саме на особистості. Що ж стосується «обличчя партії», то тут вирішальну роль відіграє так званий іміджевий бренд, а також особа лідера партії. Тобто у пересічного українського виборця політика ще залишається досить персоніфікованою, а тому загальнотеоретичні постулати, вироблені і апробовані на прикладах країн стійкої демократії, в наших умовах перехідного періоду не завжди спрацьовують. Але це тільки частина проблеми.
Головне в тому, що вимога «утримувати зв'язок» депутата парламенту з округом та його виборцями не є імперативом демократії. Адже звичка мати «свого» депутата у вищому законодавчому органі, який буде «пробивати» та захищати місцеві інтереси, є стереотипом радянських часів. Завдання парламентарія не в тому, щоб бути легалізованим регіональним (окружним) лобістом, а в його здатності мислити та приймати рішення загальнодержавного масштабу. За цих умов зв'язок конкретного депутата з округом, про який піклуються опоненти пропорційної виборчої системи, по суті втрачає сенс. А ті проблеми, що постають перед містом, селищем, селом чи регіоном і вимагають оперативного втручання, має роз-в язувати, насамперед, місцева та регіональна влада. Але для цього їй необхідно надати відповідні повноваження та право розпоряджатися ресурсами, які зроблять її достатньо автономною у вирішенні Конкретних проблем території та регіону. Саме на рівні місцевої влади і має зміцнюватися тісний зв'язок виборців та депутатів,
36
37
РИБАЧУК М.Ф., ШКЛЯР Л.Є., ДОВГОШ О. М.
тоді як зв'язок народних депутатів парламенту з виборцями здійснюватися через місцеві відділення партій. Останні пов дбати про авторитет та імідж своєї партійної структури, адже бори є тестом на ЇЇ спроможність ефективно виконувати свої ні чи опозиційні функції, вирішальне слово в оцінці яких нале: виборцям.
Слід сказати, що серед політичної еліти нашої держави епос1 гається деяка непевність у цьому питанні. З одік го боку, є відч розуміння прискореного руху до політичної структуризації сусп тва, що означає підвищення ролі партій у формуванні парламен' уряду, органів місцевого самоврядування, чіткішої ідеологічної і тичності партій та зміцнення їх позицій і, насамперед, у регіонах, другого, - побоювання з боку вищих адміністративних владних с ктур, що партії ще не готові до того, щоб узяти на себе повну відпі дальність за долю країни й історичний вибір народу, зроблений сять років тому на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 Це протиріччя, що виникло між певними групами політичних у повань, як не дивно, має не стільки ідеологічний, скільки політи: адміністративний характер. За пропорційну систему виборів вислі люються як представники лівих, так і правих, а також частина це: ристських партій. Доказом цього, як було зазначено, стало голосува: у Верховній Раді України з приводу законопроекту про вибори за з; шаною системою у пропорційному відношенні 75% - пропорційні путати, 25% - мажоритарні.
Усвідомлюючи це протиріччя, деякі політичні сили центри ського спрямування пропонують компромісний варіант, сутніс^ якого полягає в тому, щоб, залишаючи незмінною змішану вибо| чу систему, що діє, підвищити роль партій у виборчому процесі й політичному житті держави в цілому, пропонують надати пра' висування кандидатів, які балотуються в мажоритарних округ; виключно партіям. При цьому такий кандидат не обов'язково бути членом партії, достатньо, щоб він мав авторитет серед ви ців, був людиною, гідною обіймати високу посаду народного деі тата. На нашу думку, це цікава пропозиція, яку можна було б ап бувати під час вже наступних виборів до Верховної Ради У краї; четвертого скликання за умови, що «пропорціоналка» в чисті вигляді не проходить. Але й разом із тим, не можна не поміча недоліків і цієї пропозиції як перехідної від змішаної до пропої
38
Ція виборчих систем в Україні...
'    ї системи. Головним, на нашу думку, її недоліком є те, що по-Ц1    птійний кандидат, висунутий від партії, формально ніяких зо-
чЯГІЗР'                                    .                                                                                      .
'    >язань перед партією не несе. А тому, яким шляхом піде струк-изадія парламенту за такої системи, передбачити важко. Але цей ЛІК відносно легко можна було б подолати шляхом внесення овідних зм,н та доповнень до виборчого законодавства, де бу-б передбачена норма, згідно з якою висуванець від партії, якщо .  стає депутатом в одномандатному мажоритарному окрузі, в обов'язковому порядку стає членом партійної фракції або ж фракції блоку, до якого входить і та партія, від якої він був обраний. Принаймні, це скоріше технічне, аніж політичне питання, яке можна відносно легко врегулювати шляхом відповідного юридичного рішення законодавчим органом влади.
Проте на сьогодні єдиною альтернативою серед трьох моделей виборчих систем залишається мажоритарно-пропорційна, тобто змішана виборча система. З погляду формально-юридичної техніки, вона передбачає розподіл депутатських мандатів за принципом «п'ятдесят па п'ятдесят» або в інших співвідношеннях, наприклад, «двадцять п'ять на сімдесят п'ять» тощо, тоді як з політичного боку ця система розглядається фахівцями як спроба «компромісу між принципами представництва різних політичних сил і стабільністю уряду зсередини».1 Слід додати, що в частині мажоритарних округів вибори можуть відбуватися як за системою абсолютної, так і відносної більшості.
Як відомо, в Україні змішана виборча система вперше була введена під час виборів до вищого законодавчого органу держави відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України», підписаного Президентом України Л.Кучмою 24 вересня 1997 року. Тоді ця законодавча новація була сприйнята як вагомий крок уперед на шляху демократизації виборчого процесу. Відомими експертами підкреслювалося, що «Закон містить багато нових положень і значно розширює можливості не лише кандидатів у народні депутати, а й виборців».2
До суттєвих інновацій цього Закону слід віднести те, що він уперше фіксував принцип добровільності участі у виборах. Ті виборці, які
' Білоус А О Політико-правові системи: світ і Україна. - К.: АМУПП. - 1997. — С.59.
' Томснко Микола. Вибори — 1998: Демократичний шанс України // Право вибору: політичні партії та виборчі блоки. - К.: Інст. Постком. Сусп-во, 1998. - С.4.
39
РИБАЧУК М. Ф., ШКЛЯР Л. Є., ДОВГОШ О. М.
не брали участі в голосуванні, розглядалися як такі, що підтримую?, результати волевиявлення учасників процесу голосування. Тако* уперше запроваджувалося так зване «позитивне» голосування, тобто у квадраті проти прізвища кандидата чи назви партії достатньо поставити знак «плюс» або інший символ, щоб здійснити волевиявлення Ще одна істотна новація полягала в тому, що переможець визначався за принципом не абсолютної, а відносної більшості голосів, а це знімало проблему явки виборців на виборчі дільниці і, таким чином, унеможливлювало акт голосування в один тур. До переваг цієї системи слід віднести й те, що вона дозволяє виявити як реальний вплив політичної партії, так і популярність окремого кандидата, а це вкрай важливо для суспільства, де політика все ще носить не стільки інститу-ційний, скільки, як зазначалося, персоніфікований характер.
Які ж недоліки вбачаються у змішаній виборчій системі загалом і, які уроки можна винести з її дії в Україні?
Одним із головних недоліків змішаної системи виборів вважається те, що спроба досягнення компромісу, яку демонструє ця система, не завжди успішна. За відсутності чітко регламентованого стру-ктурування парламенту на більшість та меншість, законодавчий орган залишається доволі аморфною структурою, де необхідна більшість для ухвалення відповідальних рішень та законопроектів досягається ціною неабияких зусиль та доволі збалансованих компромісів. Досвід роботи Верховної Ради України третього скликання наочно продемонстрував не стільки переваги, скільки недоліки змішаної системи за умов політичне неструктурованого суспільства і парламенту. Великі очікування від того, що впровадження змішаної системи стане «дієвим засобом політичного структурування суспільства і становлення політичної відповідальності партій та урядів»1, на жаль, не виправдалися. Спроба створити стійку, а не ситуативну парламентську більшість шляхом так званої «оксамитової революції», насправді виявилася до кінця так і не реалізованою. Компроміси, що їх час від часу вдавалося досягати між різними, інколи діаметрально протилежними за ідеологічними засадами парламентськими фракціями, виявлялися тактичними маневрами, а не стратегічним курсом. Все це дало привід і підставу багатьом політикам та екс-
' Томенко Микола. Вибори - 1998: Демократичний шанс України // Право вибору: політичні партії та виборчі блоки. - К.: Інст. Постком. Сцсп-во. — 1998.- С.І
40
юиія виборчих систем в Україні...
• м аналітичних служб поставити під сумнів ефективність і до-"    ність змішаної виборчої системи для України та висунути пи-Ц    ІЯ про перехід до суто пропорційної. Значна частина денутатсь-13 -о корпусу нинішнього складу Верховної Ради України також схи-лася до Цієї ІДЄ1 або ж, принаймні, до істотного збільшення парла-нтського представництва депутатів від багатомандатного загаль-юнаціонального округу, вибори від якого здійснюються на пропорційній основі за партійними списками.
Більше того, як було зазначено вище, експерти вважають за доцільне поширити принцип пропорційного представництва не лише на рівні вищого законодавчого органу, а й органів місцевого самоврядування. На думку фахівців з теорії виборчого права, мажоритарна система виборчого процесу, що діє в Україні на місцевих виборах на сьогодні, «консервує суспільно-психологічну атмосферу, характерну для комуністичних часів».1 Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1998 року, як відомо, не порушує проблему щодо виборів органів місцевої влади не те що на партійно-прогюрційній, а й змішаній основі. Слід сказати, що західний досвід місцевих виборів, на який ми здебільшого орієнтуємося як країна, що прагне тіснішої інтеграції в європейські структури, доволі строкатий. Місцеві вибори у цих країнах проходять як за пропорційною системою, наприклад, у Німеччині, так і змішаною, - у Франції. Необхідно зауважити, що культура місцевих виборів там спирається на глибокі традиції місцевого самоврядування, яке в нашій країні, по суті, лише формується. А тому механічне копіювання чужого досвіду в такому випадку навряд чи Доречне, хоча, поза всяким сумнівом, удосконалення законодавства про місцеве самоврядування, зміцнення ролі у самоврядуванні територіальних громад, так само, як і підвищення в системі державного управління ролі регіонів, рано чи пізно поставить на порядок денний і проблему про вдосконалення виборчої системи до органів місцевого самоврядування.
Що стосується пропозицій вітчизняних політиків, правників та політологів про доцільність вже зараз здійснити перехід до пропорційної системи на місцевих виборах, то ця пропозиція потребує глибокої
Горшков Д.М., Кампо В.М., Петренко Є.М. Політичні партії та місцеві вибори.— к-: Юрма, книга, 2001.- С.27.
41
РИБАЧУКМ.Ф., ШКЛЯРЛ.Є., ДОВГОШ О.М.
аналітичної роботи та відповідного законодавчого забезпечення. М сьогодні, на нашу думку, достатньо зафіксувати наявність саме проблемної ситуації, що виникла у зв'язку з місцевими виборам! її сутність полягає в тому, що нині діючий закон про вибори до \( сцевих органів влади, на думку його опонентів, є таким, що живит корупцію, корпоративні відносини та інші вади українського сусі пільства, тоді як перехід до партійно-пролорційної системи зробит] сам виборчий процес достатньо прозорим і контрольованим, а міс цєву владу відповідальною перед своїми виборцями та громаду загалом.
Результати експертного опитування, проведеного наприкінці І нулого року, показують, що на сьогодні в Україні домінує думка,. дно з якою на рівні органів місцевого самоврядування «не існує» ( опитаних) та «скоріше не існує» (44% опитаних) - політичне вц відальної влади.1 На запитання, якою саме має бути політичне віді відальна влада на рівні органів місцевого самоврядування, найбй шу кількість голосів  - 42% опитаних становить відповід «Структурованою на політичні партії та виборчі блоки.», тоді які відповідь - «безпартійною» - висловилося лише 17% опитаних.2  ,
Таким чином, можна констатувати, що в суспільній свідомос є істотні зрушення на користь того, що роль політичних партій м збільшуватися не лише під час виборів до парламенту, а й оргаї місцевого самоврядування. Це є свідченням того, що діяльність І нішніх представників місцевої влади, які обираються за старою І жоритарною схемою, значною мірою не відповідає вимогам час потребує модернізації.                                                                 -т
Разом із тим, постає питання, яким чином здійснити політик^ правову трансформацію щодо місцевих виборів? Нагадаємо, що парламенту вже вносився законопроект про місцеві вибори : пропорційною системою для обрання депутатів міських, районних | обласних рад і він був навіть проголосований на пленарному засідані Верховної Ради України 12 січня 2001 року.3   Проте, як слушгі зазначають експерти, цей законопроект виявився надто радикальнил
люЦІя виборчих систем в Україні...
1 Горшкое Д.М., Кампо В.М., Петренко Є.М. Політичні партії та місцеві вибори.-К.: Юрид. книга, 2001. - С.47.
2 Там само. - С. 48.
1 Голос України.- 2001.- 13 січня - С. 1-2.
•льки сприяє політизації місцевих виборів, загостренню відносин представницькою та виконавчою владою.1 Враховуючи те, що повна функція органів місцевого самоврядування все-таки не олітична, а господарсько-економічна, при всій умовності такого по-яілу, вважаємо за недоцільне вже зараз переходити на пропорційну систему на місцевих виборах. Якщо питання поставити в площині альтернативного вибору: що важливіше - збереження суспільно-політичної стабільності на місцях чи збурення громадськості шляхом підігрівання протистоянь на рівні району, міста чи області, то для такої країни, якою є Україна, вибір на користь першої альтернативи не залишає місця для сумнівів.
Очевидно, виходом із ситуації, щасклалася на рівні місцевих виборів, полягає у поступовій відмові від жорстко мажоритарної виборчої системи та еволюційному переході до змішаної системи. На користь такого підходу свідчать кілька аргументів. Перший. Як було зазначено, змішана система місцевого представництва органічно вписується в європейську модель, що відповідає стратегічним інтересам розвитку держави, що обрала європейський вектор інтеграції. Другий. При реформуванні виборчих систем слід дотримуватися певної черговості щодо національного та місцевого рівнів. Очевидно, неможливою є ситуація, коли парламент обирається за змішаною системою, а органи місцевого самоврядування - за пропорційною. Нарешті, третій аргумент. На перехідному етапі становлення і розвитку політичної системи будь-які новації політичного характеру, а зміна моделі виборчої системи - не лише законодавча, а й політична реформа, - потребують виваженості та збалансованості рішень.
Таким чином, за роки незалежності Україна пройшла кілька етапів модернізації виборчої,системи - від мажоритарної абсолютної більшості до змішаної відносної більшості. Це стало ознакою зміцнення демократичних засад політичної системи молодої країни та появи нових інститутів політичного життя, серед яких провідними стають політичні партії. Проте суспільство, перебуваючи в перехідному стані, ще не досягло належного ступеня політичного структу-РУвання. Це породжує протиріччя між недостатньою політичною
' Горшкое Д.М., Кампо В.М., Петренко Є.М. Політичні партії та місцеві вибори ~ л.: Юрид. книга, 2001. - С.5.
42
43
РИБАЧУК М.Ф., ШКЛЯР Л. Є., ДОВГОШ О. М.
структурованістю суспільства та політичними інтересами суспЬ но-політичних груп, уособленням яких є політичні партії, які вже сьогодні готові і прагнуть стати повноправними суб'єктами влади Це протиріччя, на думку багатьох аналітиків, мав би розв'язати новий закон як про парламентські вибори, так і вибори до органів міс-цевого самоврядування на пропорційній основі. Судячи з усього, на сьогодні влада ще не готова прийняти цей виклик сучг.І ної політичної історії України. Але немає сумніву, що майбутнє за новою виборчою системою, яка враховуватиме як історичні національні традиції і досвід, так і кращі надбання світової виборчої практики. Нам же усім слід пам'ятати, що головним пріоритетом розвитку виборчої системи країни мають слугувати національні та суспільні інтерес в ім'я держави, суспільства і кожного громадянина. Саме у цьоу вбачається органічний процес становлення і розвитку демократи', них засад молодої держави, яка відзначає перше десятиріччя своєї незалежності.
44
ДЕМЯНЕНКОМ.І. заступник Голови Центральної виборчої комісії, заслужений юрист України
ПРОЗОРІСТЬ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ ЯК ВАЖЛИВИЙ ФАКТОР ЧЕСНИХ ВИБОРІВ
Демократичність держави та суспільства, насамперед, визначається рівнем розвитку народовладдя, тобто тим, наскільки реальні існуючі процедури виявлення і здійснення волі народу. Справжня демократія можлива лише в державі, де права та свободи, форма влади грунтуються на визнанні народу її джерелом, де право народу на участь у вирішенні державних справ не тільки проголошується, але й гарантується державою, суспільством.
Загальна Декларація прав людини ООН (частина третя статті 21) проголошує, що воля народу повинна бути основою влади. Вона має реалізовуватися шляхом виборів або ж в інших рівнозначних формах, що забезпечують свободу голосування. Важливим є той фактор, що вибори повинні проводитись за умов загального і рівного виборчого права шляхом таємного голосування, бути періодичними, а головне - чесними.
Ці міжнародні стандарти знайшли повне відображення в Конституції України та інших законах («Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів», «Про всеукраїнський та місцевий референдуми») і постановах, що регламентують виборчі процеси в Україні.
Зокрема, статтею 5 Конституції України визначено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ України, а стаття 69 Конституції України проголошує, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми безпосередньої демократії.
Влада належить народові, але народ самотужки не може вирішити питання та проблеми, пов'язані з її реалізацією. І тому вибори є державно-правовим інститутом, який покликаний вирішити проблему народовладдя.
Вибори, як форма волевиявлення народу, здійснюються за певними принципами, а саме: на основі загального, рівного і прямого
45
ДЕМЯНЕНКО М.І.
виборчого права шляхом таємного голосування. Лише за таких умов можливе справжнє волевиявлення, дійсно демократичні вибори як форми безпосередньої демократії. Проголошення цих принципів на конституційному рівні (ст.71) робить їх обов'язковими для виборів будь-якого виду. Законом обумовлено, що виборчий процес здійснюється на засадах вільного і рівноправного висування кандидатів у депутати, гласності та відкритості, свободи агітації, рівних можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії, неупередженості до кандидатів з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
Ці положення фактично відтворюють загальновідомі засади організації виборчого процесу в Україні. Разом із тим, серед них з'явилась і одна із суттєвих новел. Принцип вільного волевиявлення, тобто добровільної участі громадян у виборах, запроваджений Конституцією України, знайшов своє безпосереднє відображення у виборчому законодавстві. Ніхто не може бути примушений до участі у виборах, рівно як ніхто не може бути обмежений у реалізації свого виборчого права. Принцип вільних виборів скасовує всі можливі обмеження визнання виборів такими, що відбулися, залежно від активності голосування виборців. Це створює надійні правові засади для обрання конституційного складу парламенту в сучасних надзвичайно складних політичних та соціально-економічних умовах.
Відповідно до міжнародних виборчих стандартів здійснення громадянами України права обирати і бути обраними не залежить від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, місця проживання, мовних та інших ознак. Цей принцип повною мірою реалізований під час ми нулих виборчих кампаній. За оцінкою спостерігачів Міжнародно республіканського інституту, «виборці мали можливість віддати голос в атмосфері, вільній від погроз».
Гласність і відкритість потребують забезпечення широкого інформування у засобах масової інформації про всі події, пов'язані з організацією та проведенням виборів, можливості ознайомитися з усіма документами: передвиборними платформами окремих кандидатів, політичних партій, їх об'єднань, джерелами фінансування їх виборчих кампаній тощо. На виборах Президента України в Центральній виборчій комісії були акредитовані представники 180 засобів масової
46
свіі
пість виборчого процесу як важливий фактор чесних виборів
цї та інформаційних агентств з країн близького та далекого
«біжжя (Росія, Естонія, США, Японія тощо).
Свобода агітації покликана гарантувати політичним партіям, окре-им кандидатам та їх прихильникам вільно у дозволений законом осіб (Через телебачення, пресу, шляхом організації та проведення передвиборних мітингів, розповсюдження плакатів, листівок) знайомити виборців зі змістом і перевагами своїх передвиборних платформ, закликати їх віддавати за себе свої голоси тощо.
Неупередженість до кандидатів означає недопустимість для суб'єктів, які, по суті, виступають від імені держави (органам влади і місцевого самоврядування, виборчим комісіям усіх рівнів) оцінювати недоліки та переваги кандидатів, створюючи тим самим сприятливі умови у проведенні виборчої кампанії для одних кандидатів за рахунок інших.
Одним із основних здобутків парламентського виборчого Закону, що піднімає його до рівня європейського виборчого законодавства, є надання пріоритетної ролі політичним партіям на всіх стадіях виборчого процесу, і передусім, при висуванні кандидатів у депутати. Нині політичні партії та утворені ними виборчі блоки виступають основними суб'єктами процесу формування кандидатського корпусу на виборах. На виборах народних депутатів України 1998 року, що вперше проводилися за змішаною мажоритарно-пропорційною системою, у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі виборювали депутатські мандати ЗО політичних партій та виборчих блоків (21 партія та 9 виборчих блоків, до складу яких увійшло 19 партій). Таким чином, у виборчих перегонах взяли участь 40 партій із 53 зареєстрованих на той час. Не останню роль відіграли політичні партії і на виборах Президента України 1999 року (із 75 зареєстрованих участь У виборах взяли 19 партій). Відтак, основний конституційний елемент політичної системи набуває адекватних йому форм реалізації в суспільному житті нашої країни, що створює надзвичайно сприятливі умови для функціонування політичне структурованого, відповідального і професійного парламенту.
Поряд з політичними партіями, право висування кандидатів належить трудовим колективам, зборам виборців. Громадяни України відповідно до закону мають право на самовисування кандидатами у депутати. Саме ці положення закону забезпечують реалізацію гарантованого статтею 38 Конституції України права громадян України
47
ДЕМЯНЕНКО М.І.
брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати т» бути обраними до органів державної влади та органів місцевого са. моврядування. На виборах народних депутатів України у березм 1998 року всього в бюлетені для голосування було внесено 3962 п,рі, звища кандидатів у народні депутати, 2242 з яких були висунуті полі-тичними партіями та виборчими блоками партій, а 1720 - реалізували своє право на самовисунення. Інакше кажучи, кожен громадянин України може вільно реалізувати своє право обирати і бути обраним до органів державної влади і місцевого самоврядування.
Кандидати у депутати, політичні партії, списки яких зареєстровані в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, кандидати у Президенти України мають низку окреслених законом рантій. Вони можуть мати довірених осіб у виборчих округах, сві представників у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого г; лосу, які уповноважені представляти їх інтереси у відносинах з вц борчими комісіями різного рівня, органами виконавчої влади і оргЯ нами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, а також виборцями. Практика засвідчила, що кандидати мали можливість повною мірою реалізувати своє право мати представників у виборчих округах, що сприяло реалізації їх інтересів і, крім того, забезпечило відкритість та прозорість виборчого процесу в цілому. На президентських виборах 1999 року кандидати у Президенти України Мороз О.О., Кучма Л.Д., Ткаченко О.М., Симоненко П.М. мали своїх довірених осіб у кожному з 225 виборчих округів, Марчук Є.К. - у 224, Вітренко Н.М. - у 221 виборчому окрузі тощо. Існування інституту довірених і уповноважених осіб є своєрідним засобом стримування і противаг, засобом забезпечення законності під час виборчого процесу. Найсуттєвішою ознакою чесних виборів є свобода проведення передвиборної агітації, створення рівних умов для всіх кандидатів під час проведення виборчої кампанії. Передвиборна агітація певною мірою формує поведінку електорату. Особливо це відчутно в одномандатному виборчому окрузі, де треба голосувати за конкретну людину^ а не за такого, досить далекого від пересічного виборця, суб'єкта ви-борчого процесу, як «політична партія».
Серед нагальних проблем, що постають під час будь-якої виборчої кампанії, особливо виділяється, незалежно від джерел фінансування, проблема створення рівних умов ведення передвиборної агітації для всіх суб'єктів виборчого процесу. Принцип рівних можливостей по-
48
сть виборчого процесу як важливий фактор чесних виборів
ир^зорі^__-------.—.-----------------------------------------------------------------------------------
оється на проведення масових заходів під час передвиборної агіта-
"'-1- устрічей кандидатів з виборцями), використання поліграфічних
піалів, що виготовляються за рахунок коштів державного бю-
М<*        *                                                                    ..                           ґ                        ....     тт
У І тут не останню роль відіграють виборчі комісії. Центральна борча комісія вживає всіх заходів для забезпечення принципу рів-можливостей підчас передвиборної агітації. Зокрема, і централі-ване виготовлення та розповсюдження в регіонах України однако-ої кількості передвиборних плакатів для кожного кандидата в Президенти України, публікація передвиборних програм кандидатів у газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр». Крім того, своєчасно й відповідно до Закону були визначені обсяги ефірного часу та порядок його надання кандидатам у Президенти України на загальнодержавному рівні, а також порядок надання кандидатам друкованих площ для проведення передвиборної агітації тощо.
Як свідчить звіт Європейського медіаінституту про висвітлення перебігу парламентських виборів в Україні засобами масової інформації в березні 1998 року, «...Закон України «Про вибори народних депутатів України» дотримувався при розподіленні безплатного часу та газетної площі».
Що стосується преси, радіо й телебачення з недержавною формою власності, то доступ до них мали всі кандидати, залежно від розмірів їх власних виборчих фондів.
Якщо говорити про засоби масової інформації взагалі, то для більшості виборців вони є єдиним і найсильнішим джерелом інформації про суб'єктів виборчого процесу та його перипетії, відіграють не останню роль у формуванні думки виборців, у підвищенні їх правової культури.
Важливим аспектом організації виборчого процесу та гарантією забезпечення його прозорості й відкритості є незалежне спостереження за виборами, наявність системи контролю з боку громадськості. Атмосфера гласності виборчої кампанії, присутність спостерігачів на виборчих дільницях у день виборів додають впевненості громадянам У чесності й справедливості виборів, сприяє їх активній участі у виборчому процесі.
За останні кілька років інститут офіційних спостерігачів набув поширення як фактор демократичності виборчого процесу та визнання на міжнародному рівні легітимності проведених виборів. Україна -
49
ДЕМЯНЕНКО М.І.
, виборчого процесу як важливий фактор чесних виборів
одна з небагатьох держав, яка законодавче закріпила можлщ для іноземних спостерігачів бути присутніми на виборах. Орг затори виборів в Україні повною мірою забезпечили реалізації ложень закону в частині, що стосується офіційних спостерігачів.' наприклад, якщо на виборах народних депутатів України 29 бе^ ня 1998 року при Центральній виборчій комісії було акредитив 402 іноземні офіційні спостерігачі із 36 країн світу, то на вибс Президента України 1999 року їх було вже 576 осіб. Це предст пики парламентів та урядів зарубіжних держав, міжнародних,; рламентських, громадських організацій - Парламентської Аса леї Ради Європи, ОБСЄ, багатьох дипломатичних представим! в Україні. До того ж, треба відзначити, що у 225 територіальї виборчих округах на виборах Президента України було зареєсі вано 276 тисяч 450 офіційних національних спостерігачів. Так кількість дала можливість світовій громадськості отримувати ну та об'єктивну інформацію про перебіг виборчої кампанії в Ук їні. Спостерігачі Міжнародного республіканського інституту, брали участь у моніторингу голосування, вважають, що вибори П| зидента України 1999 року були «демократичним процесом, що; слуговує на довіру». За їх оцінками, «вибори зміцнили демократ; чну традицію, що розвивається в Україні, та продемонстрували > тко визначений вибір українського народу стосовно напряму витку його країни».
Одним із основних аспектів прозорості виборчого процесу є йс інформаційно-аналітичне забезпечення.
На всіх етапах, починаючи з реєстрації кандидатів і закінчуючи підведенням підсумків та оприлюдненням результатів голосування, інформаційно-аналітичне забезпечення виборчих процесів здійснюється за допомогою Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Вибори». Метою ЇЇ створення є забезпечення на рівні світових стандартів оперативності та достовірності збору, високої надійності обробки та збереження інформації про перебіг виборчого процесу.
Хочу відзначити, що система «Вибори» повністю себе виправдала та надійно спрацювала під час минулих виборчих кампаній. При цьому були реалізовані заходи, що забезпечують стовідсоткове зберігання даних під час їх передачі, захист від несанкціонованого доступу до них.
час
«^ЕВ-сторінкою Центральної виборчої комісії в Інтернеті під Чс идентської виборчої кампанії скористалися понад 4 тисячі кори-ачів з 21 тисячою звернень, що свідчить про величезний інтерес
поких кіл громадськості як у нас, так і за кордоном до здійснення Демократичних процесів у державі.
Підрахунок і передача поточних результатів голосування з виборчих округів до Центральної виборчої комісії практично в реальному вимірі часу з одночасним розміщенням їх у системі Інтернет для всієї світової громадськості, оприлюднення попередніх результатів голосування вже через кілька годин після закриття виборчих дільниць забезпечили такий рівень прозорості процесу підрахунку голосів, при якому повністю виключалося будь-яке втручання у цей процес і, більше того, наочно продемонструвало народу України, а також світовій громадськості, що вибори в нашій державі проведено об'єктивно та відповідно до Конституції і виборчих законів України.
50
51
РУДИЧф.І доктор філософських наук, профес
ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ УКРАЇНИ: ПОЛІТОЛОГІЧНИЙ КОНТЕКСТ
Політичні партії посідають особливе місце і відігра; ть значну у суспільно-політичному житті, суттєво впливають на формуі та діяльність органів державної влади, на економіку, соціальні п си, суспільні відносини між громадянами.
Поняття політичні партії. Основні різновиди партійних с, Термін «партія» має латинське походження (рагз; рагііз) і означа стина, група. Отже, під партією розуміють певну групу людей із льними інтересами та переконаннями.1                                         ^
Політичні партії були вже в Стародавній Греції. Першими політичними партіями були нечисленні, обмежені за складом і не завжди організаційно оформлені групи, що виражали інтереси різних фракцій рабовласників: партія землевласників, торгово-реміснича партія, селянська партія. У Римі в ІІ-І століттях до н.е. наявна партія оптима-тів, що виражала інтереси знаті, партія популяторів - інтереси плебса.
Виникнення політичних партій, в їх сучасному розумінні, припадає на кінець ХУШ - початок XIX століття Макс Вебер виділяє три етапи в історії розвитку партій: аристократичного групування, політичного клубу та масової партії.
Першими прототипами сучасних партій вважаються британські «торі» (консерватори) та «віги» (ліберали). У XIX столітті, з виходом на політичну арену робітничого класу, в Західній Європі з'являються прототипи сучасних соціал-демократичних партій. Політичні партії в сучасному розумінні остаточно сформувалися лише в середині XX століття одночасно з еволюцією виборчого права в напрямі утвердження в переважної більшості країн прямих, вільних і загальних виборів шляхом таємного голосування.
Згідно з поширеним визначенням поняття «політична партія» - це політичний рух, що має відповідну ідеологію, структуру та ступінь організованості, прагне оволодіти владою і, отримавши її, реалізувати свої
' Білоус А.О. Політико-правові системи: світ і Україна: Навч.посібник. - К., 2000. - С.15.
52
•  а програму. Політична партія - добровільне об'єднання грома-Ц1    що виражає інтереси певних соціальних верств і груп.
У квітні 2001 року Верховна Рада України прийняла Закон Украї-пр0 політичні партії в Україні». Цей Закон майже повністю відт-оює положення чинного Закону України «Про об'єднання громадян», .   0 вцзначає критерії щодо реєстрації політичних партій, механізм , :нансового забезпечення політичних партій на підставі виборів до па-пламенту України і передбачає умови створення та припинення діяльності політичних партій. Закон України «Про політичні партії в Україні» набрав чинності після підписання Президентом України.
Політичні партії здійснюють відповідні функції: представництва інтересів (політичні партії формують різноманітні інтереси і пакети пропозицій до владних структур); комунікативну (йдеться про інформацію як вгору, так і вниз); формування і добору політичної еліти та соціалізація населення; розробки політики та здійснення політичного курсу; соціальної інтеграції (партія стає певним реальним явищем у свідомості виборців, незалежно від їх думки та дій).
Політичні партії класифікуються за такими критеріями: залежно від їх соціальної програми, соціальної бази: як буржуазні, дрібнобуржуазні, селянські, пролетарські тощо; за ідеологічними особливостями: як консервативні, ліберальні, соціалістичні, соціал-демократичні, комуністичні, клерикальні; за ставленням до суспільних перетворень: як реформаторські, радикалістські та консервативні; за методами і засобами діяльності: як партії парламентського типу (діють у межах правового поля своєї держави) і партії радикального типу (діють радикальними методами і засобами діяльності, при використанні яких ці партії інколи виходять за межі правового поля держави).
Партії поділяються за організаційним оформленням на масові партії, що характеризуються чисельністю, існують за рахунок членських внесків, мають чітку ідеологічну програму, централізований партійний апарат. Керівництво в них належить професійним політикам. Виділяються також організаційно неоформлені або кадрові партії. Це об'єднання «нотаблів», тобто політичне та фінансове впливових лю-Дей. Головне в діяльності таких партій - участь у виборах владних органів, а їх основна мета - перемога на виборах.
В сучасній політичній науці є кілька визначень поняття «партійна система». Партійна система - це частина (підсистема) політичної
53
РУДИЧФ.М.
системи - системи політичних інститутів, що беруть участь у форщу ванні та здійсненні політичної влади. Це також спосіб взаємодії рі3_ номанітних партій у боротьбі за владу.
Виділяють безпартійні системи, що, як правило, діють у країнах де функціонують військові диктатури; однопартійні системи - в кра-шах, де діють авторитарні режими; двопартійні системи - в країнах, де влада поперемінне здійснюється двома наймогутнішими партіями; багатопартійні системи, що передбачають коаліційний уряд.
Політологи віддають перевагу двопартійній системі, що забезпечує стабільність політичного устрою суспільства, наявність цивілізованої опозиції.
Партійна система в сучасних умовах постає як закономірний та необхідний атрибут демократії. Підставами для включення партії до партійної системи є: причетність партії до здійснення владних повноважень; відображення найбільш значних політичних інтересів суспільства. Партійна система є показником модернізованості суспільства, рівня його політичної культури та політичної соціалізації і, головне, ефективності діяльності державно-владних структур.
До середини 90-х років XX століття в світі нараховувалось 190 самостійних держав, в 19 з них діяльність політичних партій заборонена, в 20 - функціонує одна «проурядова» партія, в 142 - діють декілька партій.
Партійні системи в країнах СНД, Центральної та Східної Європи, Україна не є виключенням, у кращому разі відповідають ідеалу «поляризованого плюралізму», частіше їх називають квазі-иартійними системами.
Політичні доктрини. Кожен суспільно-політичний устрій спирається на відповідну ідеологію, що пропагує та чи інша політична партія. Політична ідеологія є формою політичної свідомості. В широкому значенні - це синтезована сукупність поглядів, які віддзеркалюють і захищають інтереси тієї чи іншої суспільної групи, її цілі та завдання під час завоювання і утримання влади. У вузькому значенні політична ідеологія - це доктрина, що пропагує цінності, на яких грунтується прагнення відповідної групи до влади, і тому передбачає ту чи іншу стратегію політичних дій.
Політична наука виділяє такі доктрини: комунізм, соціалізм, соціал-демократія, лібералізм, консерватизм, націоналізм, фашизм.
54
ні партії України: політологічний контекст
- Бере свій початок від Т.Мора та Т.Компанелли, знахо-свій розвиток у соціалістів-утопістів А.Сен-Сімона, Ш.Фур'є і Д луена, а оформлення в чітку політико-ідеологічну концепцію - в цях К.Маркса, Ф.Енгельса, В.Леніна.
у XIX столітті це вчення особливу увагу приділяло революційним етодам переходу від капіталізму до соціалізму (перша фаза комунізму) обгрунтуванню необхідності диктатури пролетаріату, розробці стратегії і тактики революційної боротьби. У XX столітті соціалістична ідея реалізовувалася через масове соціальне насильство, повну заборону приватної власності, ринкових відносин, політичної та духовної опозиції. Все це призвело зрештою або до повної ліквідації соціалізму (СРСР, країни Центральної та Східної Європи), або до глибокої кризи (Куба, Північна Корея), або до ринкового реформування (Китай, В'єтнам). У свою чергу це негативно відбилося на уявленні про соціалізм як політичну доктрину, спричинило її кризу.
Соціал-демократія. Грунтується на трьох основних принципах: свободі, соціальній справедливості та солідарності. Відстоює нерево-люційний, реформістський шлях зміни суспільно-політичного устрою.
Соціал-демократія як політична течія утворилася в міжнародному робітничому русі в останній третині XIX століття. Основні положення цієї концепції: перехід до соціалізму має відбутися не внаслідок революції, а через соціалізацію капіталу (поліпшення матеріальних умов громадян, підвищення заробітної плати, скорочення робочого часу); соціалізм не означає якогось реального суспільного ладу. Ідея соціалізму - це морально-політичний ідеал. У центрі соціал-демократії - створення «соціальної держави» як інструменту формування «солідарного суспільства», де має з'єднатись два великих досягнення XX століття: індивідульність творчості та колективна солідарність.
У сучасному світі існує понад 80 партій соціал-демократичної орієнтації. Переважна більшість їх об'єднана в Соціалістичний Інтернаціонал, заснований у 1951 році.
Лібералізм (від латинського ІіЬегаІіз - «вільний») - це політична та ідеологічна течія, що об'єднує прихильників парламентського уст-РОЮ, вільного підприємництва та демократичних свобод. Відносини між людиною і державою повинні мати договірний характер. Вплив Держави конституційно. обмежений, вона не повинна втручатися в
55
РУДИЧФ.М.
економічне життя суспільства. Лібералізм виходить із положення, щ0 світ підпорядкований законам, які нам не підвладн? тому природну принципом поведінки людини має бути здоровий глузд, зважені ді{ Свобода індивіда - наріжний камінь системи цінностей лібералізму характерні риси якого: індивідуалізм, гуманізм, толерантність і демократія. Неолібералізм, який сформувався в наш час, втілює в собі поєднання індивідуальної ініціативи громадян з державним втручанням в економіку з метою створення сприятливих умов для конкуренції, контролю соціальних витрат.
Консерватизм (від латинського сопзегуаге - «зберігати», І «охороняти») - одна з класичних течій політичної ідеології, що має ; такі основні риси: визнання недосконалості людської природи й об- ! межених можливостей людського розуму; орієнтація на загально-релігійний порядок; переконання у природній нерівності людей; ставлення до Конституції як до Богом даного порядку; впевненість в необхідності панування закону і законопослушпості як форми індивідуальної свободи тощо. Збереження цінностей минулого (традицій, стабільності, авторитету, порядку, свободи й відповідальності) здатні зняти всі нинішні напруження, а тому має розглядатися як моральний обов'язок щодо майбутніх поколінь.
Націоналізм (від латинського паііо - «народ») - теорія і практика етнічних і соціально-політичних відносин у суспільстві, що грунтуються на самоідентифікації нації у вирішенні різноманітних проблем суспільного розвитку. Проблему націоналізму слід віднести до однієї з найгостріших і найсуперечливіших у сучасній політології, системного наукового аналізу якої ще не відбулося.
Існує кілька наукових підходів, які по-різному оцінюють роль і значення націоналізму в суспільному житті. Прихильники позитивного підходу (із здобуттям незалежності в Україні спостерігається значне підвищення їх політичної активності) вважають націоналізм позитивним національним явищем, особливо на етапі зміцнення нації і ствердження національної державності, основою розвитку державницької свідомості та патріотизму. Прихильники негативного підходу розглядають націоналізм (концепцію, в якій перевага віддається одній нації) як реакційне явище, регрес у суспільному поступі, деструктивну силу, що не здатна створити необхідні умови для взаємовпливу і вза-ємостимулювання різних політико-етнічних сил з метою досягнення ! політичної мети. Навіть західні експерти, які позитивно оцінюють на- :
56
Полі'
.   ЧНІ партії України: політологічний контекст
як фактор, що сприяв зламу тоталітарного режиму в краї-" х які йшли до соціалізму, доходять висновку, що орієнтація на на-•оналізм загрожує незчисленними бідами для світу в цілому, для Єв-Ііи зокрема, для Східної Європи, що нестабільно модернізується, -особливо.
фашизм (від латинського їазсіо -«пучок, «в'язка», «об'єднання») _ ідсйио-політичиатечія, що сформувалася в 1919 році в Італії на базі синтезу категорії нації як найвищої та одвічної реальності та могутності держави. Головне гасло фашизму - корпоративна єдність нації, заснованій на спільності крові, раси і гарантом якої виступає держава. Ідеал суспільної влади в політичній доктрині фашизму - тоталітарнії держана, природа якої дає змогу вести війну, що робить націю сильною і загартованою. Кожне покоління мусить мати свою війну. Той народ, який не зможе завоювати собі життєвий простір, має загинути.
Після розгрому нацистської Німеччини занепав фашистський режим в Італії, Іспанії та профашистські режими в Угорщині, Хорватії, Румунії, Словаччині. Світове товариство 10 грудня 1948 року рішенням ООН засудило антигуманний фашистський режим. Проте, не слід недооцінювати вплив ідеології неофашизму. На сучасному етапі фашистські організації та групи діють у багатьох країнах світу. А депутати від Австрійської партії Свободи (очолює партію Йорт Хайдер, лідер з неофашистськими поглядами) увійшли до нового коаліційного уряду.
Партійно-політичний спектр сучасної України. Відомо, що розвинута політична система будь-якої держави побудована на демократичних засадах та принципах, які гарантуються Конституцією. У свою чер-І'У, багатопартійність є невід'ємним елементом політичної системи.
Багатопартійність - це лише політичне поле, на якому виростає !і кількісному і якісному відношеннях певна партійна система, покликана зайняти належне їй місце в політичній системі, забезпечи-ти Функціональність і стабільність цієї системи, згоду та порядок у суспільстві.
Політичні партії України - це молодий інститут, що почав формуватись у період перебудови та гласності (1985-1991) і перебуває в про-Цесі, без якого неможливий демократичний розвиток держави. За даними Міністерства юстиції, в Україні за станом на 1 січня 2001 року зареєстровано 109 політичних партій.
57
РУДИЧФ.М.
В Україні найвпливовішими й політичне активними є політ] партії лівого та правого спрямування, які мають досить чітку ор, заційпо-ідеологічну структуру, розгалужену мережу ^ ?гіональни мітетів, певну соціальну базу і важелі впливу на відповідну час електорату, про що свідчать результати виборів до Верховної України та до місцевих органів управління.
З проголошенням незалежності України лівий політичний рух пройшов певну еволюцію. Після серпневих подій 1991 року та заборони Компартії України в країні фактично не було політичних орі^. нізацій лівого спрямування. Проте вже восени 1991 року лівий політичний рух заявив про себе створенням і реєстрацією Соціалістичної партії України. Ще через півроку в березні 1992 року була створена Селянська партія України. У жовтні 1993 року було відроджено Компартію України.
Лівих партій, порівняно з іншими політичними партіями, меншеу багатоиартійній палітрі України, але вони чисельніші, краще організаційно та ідейно згуртовані, мають значний вплив на населення.
Нині в Україні налічується 15 партій національного і націоналістичного спрямування, які у вітчизняній політології одержали класифікацію правих (правоцентристських, правих, ультраправих).
Народний Рух України - найчисельніша (налічує в своїх рядах 55 тис. членів) та впливова партія правої орієнтації.
Друга за значенням і вагомістю політична партія правого спрямування - Українська Республіканська партія, створена з надр української Гельсінської спілки в 1990 році, її лідер Левко Лук'яненко. У травні 1992 року близько однієї тисячі членів УРП на чолі зі Степаном Хмарою вийшли із партії й утворили Українську Консервативну Республіканську партію.
Конгрес Українських Націоналістів зареєстрований як політична партія у 1993 році, коли в Україну було перенесено діяльність Організації Українських Націоналістів (С.Бендери), що діяла за кордоном. Конгрес Українських Націоналістів налічує 15 тис. осіб.
Серед націонал-радикального крила політичних партій правого спрямування найчисленнішою є Українська Національна Асамблея, лідером якої є Андрій Шкіль. Програмні положення УНА за змістом націоналістичні, характеризуються загостреним радикалізмом і екстремізмом.
58
ртії України: політологічний контекст
літичних партій правого спрямування відносяться також иська демократична партія України, Демократична партія ПІЛ        партія «Реформи і порядок», «Нова політика», Українська * ^одна партія «Собор» та ряд інших.
0дНі серед політичних партій, що діють в політичному прос-
. україни, майже 40 вважають себе центристськими, більшість із Т _ це партії-карлики, які налічують у своїх рядах від однієї до кількох тисяч членів.
Представники центристських партій більше ніж інші поєднані із президентськими та урядовими владними структурами в центрі та на місцях, а також із Урядом України.
Нині за вагомістю серед політичних партій центристського спрямування лідерство належить Народно-Демократичній партії України (утворена в лютому 1996 року на базі Партії Демократичного відродження, Трудового конгресу і об'єднання «Нова Україна»), партії Зелених України, Аграрній партії України, Всеукраїнському об'єднанню «Громада», яке після втечі лідера об'єднання Павла Лазаренка закордон розпалося на власне «Громаду» і «Батьківщину», яку очолила Юлія Тимошенко. Помітне місце в цьому спектрі належить Ліберальній партії України, в рядах якої налічується 65 тис. членів, а також партії Праці України, в якій - понад ЗО тис. членів.
Соціал-демократичне крило українського центризму репрезентоване трьома політичними партіями: Соціал-Демократичною партією України, Соціал-Демократичною партією України (об'єднаною) і Со-ціал-Демократичним Союзом України. СДПУ(о) і ДС планують формувати передвиборний блок з єдиним списком. Така тенденція спостерігається і серед інших політичних партій.
Прогнозуючи розвиток багатопартійності, можна передбачити, що партійна система України буде поступово трансформуватись від ато-мізованої з великою кількістю малочисельних та маловпливових пар-Т1И, до більш стабільної системи поляризованого плюралізму, спостерігатиметься перехід політичного спектра партій з національного ви-МФУ до загальноприйнятного розподілу на лівих, центр, правих.
Ключову роль у політичних партіях відіграє фактор лідерства. Не Дивлячись на привабливість тієї чи іншої політичної доктрини і політичної платформи, виборці не в останню, якщо не в першу чергу, звертають увагу на особистість керівника політичного об'єднання.
59

РУДИЧФ.М._________________________________
Проблема політичного лідерства має давню історію. Слово «д; англійського походження «Іеаоїег» - «ведучий», «керівник». Таї в епоху античності лідером вважали особу, здатну творити істот Певний історичний період вимагав свого лідера, вождя: в кожний ріод з'являлися теорії, що відображали чи рекомендували тип,   ' та завдання необхідного лідера.1
Внутрішнє потенційне багатство політичного лідера відображається в його типології. Однією з найпоширеніших є типологія, зацро. понована Максом Вебером, в основу якої покладено типи суспільне, го правління: традиційне лідерство, засноване на звичаї, традиції, передбачає віру підлеглих у те, що влада законна, оскільки існувала завжди; раціонально-легальне, що передбачає лідерів, обраних демократичним шляхом; харизматичне, засноване на вірі мас в особливий «дар благодаті», видатні якості та здібності до правління окремих лідерів.
Залежно від стилю керівництва і політичної системи, де діє лідер, вирізняють: диктаторський тип лідера, який прагне досягти своєї мети, спираючись на страх покарання; демократичний тип лідера, який підтримує дух співробітництва, співучасті у вирішенні питань; автократичний тип лідера, який повинен мати високі професійні та особисті якості аби перемогти опонентів; плутократичний тип лідера (часто це лідери «тіньової» економіки).
Отже, політичний лідер у будь-якому суспільстві покликаний виконувати відповідні функції, а саме: інтеграції суспільства громадян, об'єднання мас довкола спільних завдань і цінностей; знаходження і прийняття оптимальних політичних рішень; захист мас від беззаконня, самоуправства бюрократії, підтримка суспільного порядку; налагодження системи постійного політичного зв'язку з масами, запобігання відчуження громадян від управління державними справами; ініціювання оновлення, генерування оптимізму та соціальної енергії, мобілізація мас на реалізацію політичних цілей; легітимація наявного суспільно-політичного устрою.
Соціальна значимість політичного лідерства залежить від рівня політичної культури та активності громадян суспільства. Особливо це стосується управлінської еліти, покликаної володіти політичною культурою, тобто професійно знати закони суспільно-політичного устрою
' Політологічний енциклопедичний словник: Навч.посібник для студентів вищмавч.закладів/Відп.ред.: Ю.С.Шемшученко, В.Д.Бабкін. - К., 1997. - С.186-187.
артії України: політологічний контекст
60
уміти професійно застосовувати їх у своїй сфері управління ;1ерж     '        ати взаємовідносини з колегами по управлінню. та пала1 °'ц/п-'
итанні про політичне лідерство в сучасній Україні слід вихо-• того, що її політична еліта та лідери протягом багатьох сторіч Ди        аіися залежно від центральної влади. В багатьох випадках кра-•   оедставники української еліти поповнювали центральні органи г>   яиського Союзу. Нині в Україні політичну еліту представляють ишні партійні, профспілкові та комсомольські функціонери, а та-представники національно-демократично настроєних верств. Перші, прийшовши до влади, в умовах недосконалості законів, у своїй переважній більшості стали задовольняти свої власні інтереси. Другі, не маючи професійних умінь і навичок управління, проявляли безпорадність при вирішенні складних економічних і соціальних проблем, що не заважало збагачуватися їм особисто.
Можна виділити три групи політичних лідерів сучасної України. До першої слід віднести політичних діячів, які займали чи займають високі державні посади, відомі в українському суспільстві. Другу групу становлять політичні лідери партій і рухів, профспілок, суспільно-політичних об'єднань. Третя група лідерів складається із регіональних політичних угрупувань.
Отже, політична еліта в Україні тільки формується. Змін на краще можна чекати лише за умови формування двох-трьох могутніх політичних партій, в змаганні яких за владу і з'явиться дійсна політична еліта, але для цього потрібен тривалий час. На сучасному етапі та в найближчому майбутньому в Україні має сформуватися еліта, яка володітиме стратегічними цілями і волею для їх здійснення.
І від того, якими темпами відбуватиметься цей процес, якими якостями оволодіє вона, залежатиме майбутнє Української держави.
61
г
член Центральної виборчої ком/с.--
доктор філософських наук, професор
академік Української академії політичних на^
ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ В УКРАЇНІ ТА ВИБОРЧИЙ ПРОЦЕС
Незважаючи на труднощі партійної структуризації суспільства, від. бувається вихід на політичну арену окремих партій як визначальних суб'єктів політичної системи. Практика свідчить про те, що проведення виборчої кампанії стає для політиків та партій постійним елементом політики. У повсякденному політичному житті партій та політиків виникають проблеми політичної комунікації з виборцями. Одним із механізмів цієї комунікації є виборчий процес.
Конституція нашої держави визначила основні засади організації і діяльності політичних партій. Зокрема, стаття 15 Основного Закону встановлює принцип політичної та ідеологічної багатоманітності суспільного життя в Україні, гарантує свободу політичної діяльності, яка не заборонена Конституцією і законами України. Стаття 36 Конституції закріплює право громадян України на свободу об'єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів за винятком обмежень, встановлених в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населенії захисту прав і свобод інших людей. У цій статті сформульова» кож завдання політичних партій, що зводяться до сприяння фо| вапню і вираженню політичної волі громадян, участі у виборах.|
же, головною метою політичної партії в політичному процесі вання і здійснення (або ж участь у здійсненні) державної влади в межах і на підставі Конституції та чинного законодавства України. № головна сутнісна ознака політичної партії, що відрізняє її від інших видів громадських об'єднань, які насправді не є політичними (таких, наприклад, як професійні спілки, релігійні, благодійні організації, національно-культурні товариства, об'єднання, статути яких передбачають членство іноземних громадян, громадян за професійною, національною етнічною, расовою, конфесійною ознаками, об'єднаний, утворені для задоволення і захисту приватних, специфічних інтересів
62
членів). Власне, питання щодо змісту поняття «політичний ха-сВ°   0» за своєю природою не є завданням виборчого законодавства,
Ра    с предметом правового регулювання закону про політичні пар-воноь щ ... оарТо зазначити, що правове визначення поняття політичної пар-
Т1- як об'єднання громадян сформульовано в Законі України «Про V днання громадян» від 16 червня 1992 року. Зокрема, до політич-ї партії віднесено об'єднання громадян-прихильників певної загаль-оііаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною ою уЧасть у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування та представництва в їх складі.
Щодо конкретних повноважень, що покладаються на політичні партії, Закон передбачає право:
брати участь у виробленні державної політики; брати участь у формуванні органів влади, представництва в їх складі;
доступу під час виборчої кампанії до державних засобів масової інформації (ст.20).
Політичні партії наділяються правом безпосередньо висувати кандидатів у депутати, а також кандидатів у Президенти України. Саме це положення стало ключовим для визнання політичних партій не потенційними, а реальними суб'єктами виборчого процесу1, що в подальшому закріплено в Законах України «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України».
Закон України «Про об'єднання громадян» відіграв позитивну роль У формуванні і розвитку політичних партій, на його основі в Україні почала зароджуватися багатопартійність. З одного боку, зростання чисельності політичних партій стало віддзеркаленням умов післямонолі-тного суспільства в Україні, своєрідною реакцією на існування в Укра-1ні однопартійної системи за часів СРСР, з іншого, - утворювані політичні партії не мали досвіду діяльності в нових умовах соціальної Дійсності, що склалися в результаті прийняття Конституції України,
Практика свідчить, що потенційних суб'єктів виборчого процесу в Україні Набагато більше, ніж реальних, що, безперечно, не е нормальним явищем і свідчить РО особливості перехідного періоду і відсутність стабільних політичних структур. <ем<>кратичний розвиток політичної системи України буде йти в напрямі Утворення і функціонування партій парламентського типу, головною метою і 00 язком яких буде формування державної влади шляхом участі у виборах.
63
РИБАЧУКМ.Ф.
г
зокрема в політичній, сопіально-економічній і духовній сферах, браі кувало їм досвіду і у виборчих кампаніях. Кількість політичних пап] тій постійно зростала. За 1990-2000 роки Міністерством юстиції України зареєстровано 109 політичних партій, а за станом на червеЛ 2001 року їх нараховувалося 115. У регіонах Головним управлінням юстиції Автономної Республіки Крим, обласними, Київським та Се-вастопольським міськими, районними, районними в містах Києві та Севастополі управліннями юстиції, виконавчими комітетами міських, селищних, сільських рад на 1 січня 2001 року зареєстровано 10503 місцеві осередки політичних партій, у тому числі:
- в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі - 1244;
- районах, містах обласного значення, районах у містах - 9255.
Разом із тим, окремі положення Закону «Про об'єднання громадян» вже не вписувалися в норми прийнятої Верховною Радою України Конституції нашої держави, вони потребували подальшого законодавчого регулювання правового статусу політичних партій. Передусім це стосується більш чіткого визначення поняття політичної партії, умови включення її до системи політичної влади, порядку утворення, критеріїв реєстрації та членства в політичній партії, її чисельності, функцій, прав та обов'язків, регулювання фінансового забезпечення діяльності політичної партії, засобів контролю з боку держави.
Крім того, питання участі політичних партій у виборах не знайшли свого логічного вирішення. Адже у ст.36 Конституції України визначено, що політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах1. Однак, в Законі України «Про об'єднання громадян» проблема участі політичних партій у виборах не знайшла достатнього правового регулювання. Це можна пояснити тим, що цей Закон був прийнятий у 1992 році, тобто значно раніше, ніж Конституція України. У зв'язку із цим питання участі політичних партій у підготовці і проведенні виборів У цьому Законі не знайшли свого конкретного правового визначення. Зокрема, не вказано, що шляхом участі політичних партій у виборах досягається одне з головних їх завдань, а саме: формування органів державної влади. Тобто участь політичних партій у виборах є важлИ-
чні партії в Україні та виборчий процес
1 Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. - К.: Преса України, 1997. - С. 15.
64
їх функціонування в суспільстві, втілення власної ідео-... інтересів через органи державної влади. Звідси випливає, що Л° ть політичних партій у виборах є істотною, але не головною сут-^сною ознакою політичної партії.
Ось чому виникла необхідність прийняття Закону «Про політичні отії в Україні». Саме цей Закон прийнято Верховною Радою Укра-•• и 5 квітня 2001 року, в якому означені питання знайшли детальну регламентацію.
Так, стаття 2 Закону дає чітке, системне визначення поняття політичної партії: це зареєстроване згідно з законом добровільне об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах. Зокрема, у статті 12 Закону зазначено, що політичні партії мають право брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України. Це надзвичайно важливе положення, оскільки, на превеликий жаль, зараз ми можемо спостерігати ситуацію, коли політичною партією називається малочисельне об'єднання громадян за інтересами, у якого навіть відсутня власна юридична адреса, програма і статут яких мають описовий характер, не містять конкретних цілей та завдань, шляхів їх досягнення. Такі партії, власне, існують лише на папері, формально, вони стоять осторонь політичного процесу і самі не бажають боротися за владу1. Тому у статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» визначено, що не-висування політичною партією своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом 10 років, орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Рішення Верховного Суду України про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск ЇЇ керівних органів, обласних, міських, районних організацій і первинних осередків та інших статутних утворень політичної партії, припинення членства в політичній партії.
М.М.Рябець. Участь політичних партій України у виборах та всеукраїнському Референдумі в 1998-2000 роках. / Політичні партії в Україні. Інформ.-довід. вид. -к-: Центральна виборча комісія, 2001.- С.10.
І—385
65
РИБАЧУКМ.Ф.
Важливо також, що цей Закон, зокрема його стаття 11, однією 3 умов реєстрації політичної партії визначає утворення її власних осе. редків. Зокрема, політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому цим Законом, своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в АВТОНОМНІЙ Республіці Крим. Крім того, політична партія зобов'язана щорічно інформувати Міністерство юстиції України про обласні, міські, районні організації партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії, а також про зміни назви, програми, статуту, керівних органів партії, їх адреси та місця знаходження у тижневий строк після прийняття рішень з цих питань. Зі свого боку Міністерство юстиції України, керуючись статтею 18 Закону здійснює державний кои: роль за додержанням політичною партією вимог Конституції Ук] ни та законів України, а також статуту політичної партії. За до; жанням політичною партією порядку участі політичних партій у борчому процесі державний контроль здійснюють Центральні окружні виборчі комісії. У разі порушення політичними партіями ституції України, Закону України «Про політичні партії в УкраїІ інших законів України до них можуть бути вжиті такі заходи, як передження про недопущення незаконної діяльності або ж забор» політичної партії.
Отже, прийняття Закону «Про політичні партії в Україні» і п| писання його Президентом України, безперечно, створює необхЬ ні умови для подальшого політичного структурування суспільст| ва, зростання впливу в Україні політичних партій, формування пар| тійної системи.
Саме формування партійної системи є важливим елементом роз| витку політичного процесу.
Адже такі поняття, як багатопартійність і партійна система не тотожними. Сама наявність численних партій є необхідною, але н< достатньою умовою утворення і функціонування партійної системі За існуючими визначеннями, багатопартійність - це кількість, ха| рактер і взаємовідносини у країні партій, а також умови їх діяльно сті. Партійна ж система (історично їх склалося три типи: двопартій на (біпартійна), «двох з половиною партій», власне багатопартійн; (плюрапартизм) виникає за умов певної соціальної стратифікації су| спільства, при чіткому регулюванні політичного життя, існуванн
Ічні партії в Україні та виборчий процес
омадянського суспільства, коли сукупність партій здатна легітим-забезпечити власну реальну участь у керівництві державними сирами (участь у формуванні уряду, в законодавчих та виконавчих ор-анах влади, вплив на діяльність уряду та державні органи, на прийняття ними рішень). Виходячи з цього, політичні партії в Україні ще не склали партійно-політичної системи суспільства. Власне, самі політичні партії не є внутрішньо структурованими. Про це свідчать дані наведені в інформаційпо-довідковому виданні Центральної виборчої комісії «Політичні партії в Україні»1, презентація якого відбулася 23 травня 2001 року. Зокрема, 12 політичних партій (11,01 відсотка від їх загальної кількості) мають легалізовані місцеві осередки у всіх регіонах України, а саме: Аграрна партія України, Всеукраїнське об'єднання «Батьківщина», Всеукраїнське об'єднання «Громада», Демократична партія України, Комуністична партія України, Конгрес Українських Націоналістів, Народний Рух України, Народно-демократична партія, партія «Демократичний Союз», партія «Соціал-Демократичний Союз», Соціал-демократична партія України (об'єднана), Соціалістична партія України. 43 політичні партії (39,45 відсотка) мають легалізовані регіональні осередки у більшості регіонів України, 48 політичних партій (44,03 відсотка) мають місцеві осередки менше ніж у половині регіонів України. Зовсім не мають регіональних осередків 18 політичних партій (19,6 відсотка). Зокрема, Зелена партія України, партія «Національно-демократичне об'єднання «Україна», Партія радикального прориву, Партія свідомості третього тисячоліття, політична партія «Русь єдина», Прогресивно-автомобільна партія України, Комуністична партія (трудящих), Партія вільних селян і підприємців України, Партія інтелігенції України, партія «Нова генерація України», Партія приватної власності, партія «Русько-український союз», Партія свободи, партія «Союз тру-Да», політична партія Всеукраїнське об'єднання «Центр», політична партія «Єдина Київська Русь», Українська політична партія «Християнський рух», Християнсько-ліберальний союз.
Найбільшу кількість регіональних осередків політичних партій зареєстровано у м. Києві та Харківській області (по 56), у Запорізькій, Львівській та Одеській областях (по 55), в Івано-Франківській області , у Дніпропетровській області (52), найменшу - в Чернігівській
Політичні партії в Україні. Інформ.-довід, вид. - К.: Центральна виборча комісія, 2001. - 360 с.
66
67
РИБАЧУКМ.Ф.
області (31). Головним управлінням юстиції Автономної Республік Крим зареєстровано 43 регіональні осередки політичних партій, щ; ським управлінням юстиції м. Севастополя - 40 Ісередків політиц них партій.
Характерними є відомості щодо кількості легалізованих місцевих осередків політичних партій у районах, містах обласного значення районах у містах. Такі осередки (понад 500) мають лише 7 політичних партій, регіональні осередки яких легалізовано в усіх регіонах України. Це Соціал-демократична партія України (об'єднана) - 767 партія «Демократичний Союз» - 714, Всеукраїнське об'єднання «Батьківщина» - 594, Комуністична партія України - 594, Всеукраїнське об'єднання «Громада» - 589, Соціалістична партія України -563, Народно-демократична партія - 506. Чотири політичні партії (Демократична партія України, Ліберальна партія України (оновлена), Аграрна партія України, Народний Рух України) мають легалізовані місцеві осередки (понад 400, НРУ - 395) у більш як половині районів, містах обласного значення, районах у містах, 12 політичних партій мають найменшу кількість таких осередків (по одному), а 21 політична партія не мають їх зовсім.
Наведений схематичний аналіз динаміки розвитку політичних партій відображає стан демократичної трансформації суспільства, що, в свою чергу, дає можливість сформулювати припущення, згідно з яким оптимальною була б партійна система, що складалася б, принаймні, з п'яти політичних партій. Така їх кількість змогла б претендувати на реальну підтримку виборців, що, в свою чергу, дозволило б партіям реалізувати свою функцію формування органів виконавчої влади, здійснювати контроль за реалізацією прийнятих ними рішень. Криза соціальної сфери, електоральний потенціал українського суспільства в умовах поляризованої багатопартійності, нерозвиненість «середнього класу» вказують на те, що бажана двопартійність залишається орієнтиром на майбутнє. Перехід від хаотичної багатопартійності до багатопартійної системи, ознакою якої буде чесна боротьба за вплив на виборців, принцип ротації політичних партій при владі забезпечать партіям можливість виробляти досяжні орієнтири суспільного розвитку та реалізувати національні інтереси. Звичайно, навіть за умов демократичного правового суспільства, сталої партійної системи кожна партія зможе захищати інтереси лише окремої частини суспільства, а не потреб усього народу України. Це може забезіїс-
68
чиї партії в Україні та виборчий процес
лише держава, яка може враховувати Інтереси суспільства в щ-ЧИ виходячи з об'єктивних тенденцій його розвитку. Нині ж нере-Л° та більшість існуючих політичних партій не є активними суб'єк-
Й35Ї«                                                                                                                       /*І
політичної системи, а також активними суб єктами І учасника-Т3 виборчого процесу. Звичайно, на це є об'єктивні і суб'єктивні принц 3 об'єктивних причин найважливішою є відсутність у нашому спільстві досвіду і сформованої політичної традиції плюралістич-Ої демократії. Справді, плюралістичне громадянське суспільство все не з'явилося з руїн старої системи. Хоча події 1989-1992 років в Україні засвідчили основоположний розрив з попереднім періодом однопартійної монолітності соціально-політичної системи, однак розвиток партійної системи все ще стримувався існуванням мажоритарної системи виборів народних депутатів України. Потрібен був новий механізм активізації діяльності політичних партій, залучення їх до виконання владних функцій, переорієнтації свідомості громадян щодо оцінки ними не тих чи інших осіб, а політичних програм партій. Таким механізмом стало запровадження мажоритарно-пропорційної виборчої системи, закріпленої у Законі України «Про вибори народних депутатів України», прийнятому Верховною Радою України у жовтні 1997 року. Згідно з цією системою половина складу парламенту, тобто 225 народних депутатів, обиралася за списками політичних партій, виборчих блоків партій, а інша половина - в одномандатних виборчих округах.
Законом України «Про вибори народних депутатів України» політичним партіям та виборчим блокам партій, як суб'єктам виборчого процесу, встановлено такі права:
представництво у виборчих комісіях;
висування кандидатів у депутати в багатомандатному загальнодержавному та в одномандатних виборчих округах;
проведення передвиборної агітації з дотриманням рівних УМОВ;
рівний доступ до державних засобів масової інформації, а також до засобів масової інформації з державною участю та до інших Державних та недержавних джерел інформації;
спостереження за ходом виборів та присутність при встанов-Ленні їх результатів.
69
РИБАЧУКМ.Ф.
"Ч
Зміни виборчого законодавства України сприяли в цілому акти»' зації діяльності політичних партій у держа ютворчому процесі, а т кож процесу творення нових партій, їх політичної активізації як о повних суб'єктів виборчої системи.
Істотно нова для українських виборів змішана мажоритарне пропорційна виборча система була позитивно сприйнята політичними партіями. Це був крок уперед у порівнянні з тими зборами трудд. Іцих або членів громадських організацій, які в радянські часи могли висувати кандидатів. Таким чином, держава підкреслила роль політичних партій у формуванні законодавчого органу влади, які стали реальними суб'єктами виборчого процесу.
Звичайно, політичні партії на той час не мали достатнього досвіду проведення виборчих кампаній за новою виборчою системою, в організаційному плані вони були слабкими, малочисельпими, не мали достатньої соціальної бази. Проте напередодні виборів вони виявили досить високу організаційну мобільність. У вересні-жовтні 1998 року було проведено ряд з'їздів, конференцій, інших масових заходів, на яких вирішувались такі питання, як складання партійних списків, затвердження кандидатур для висування в одномандатних виборчих округах, формування виборчих штабів тощо. Близькі за ідеологією політичні партії, які вирішили об'єднати свої інтелектуальні, організаційні, фінансові ресурси з метою розширення соціальної бази прибічників і отримання більшої кількості голосів виборців, утворили виборчі блоки.
Рішення про входження до виборчого блоку партій приймалося на партійних з'їздах, конференціях, зборах політичних партій, на яких висувалися кандидатури до виборчого блоку, обиралися делегати для | участі у спільному міжпартійному з'їзді (конференції, зборах). На цьому зібранні представників об'єднання - учасників блоку між гюлітич-і ними партіями укладалися угоди про утворення виборчого блоку пар-' тій, складався єдиний виборчий список блоку.
Для реєстрації політичної партії або виборчого блоку партій суб'єктами виборчого процесу вони згідно з виборчим законом повинні бу-і ли зібрати на свою підтримку не менш як 200 тисяч підписів виборців. Після перевірки зібраних підписних листів з необхідною кількістю підписів виборців Центральна виборча комісія зареєструвала списки кандидатів у народні депутати від політичних партій, виборчих:
70
/ партії в Україні та виборчий процес
—        — —
партій. У результаті в багатомандатному загальнодержавному чому окрузі визначилося ЗО суб'єктів виборчого процесу, з яких й   Іовали депутатські мандати одноосібне 21 політична партія і 9 "и .   чих блоків, до яких увійшло 19 політичних партій.1
Якіно мати на увазі, що за станом на 1 січня 1998 року Міністерст-юстиції України було зареєстровано 53 політичні партії, то це до-сить високий показник.
Таким партіям, як «Жінки України» та «Партія національного рятування України» відмовлено в реєстрації списків кандидатів у депутати від цих партій через невиконання ними вимог, передбачених законодавством. Зокрема, партії «Жінки України» відмовлено в реєстрації у зв'язку з тим, що нею не було зібрано передбаченої законом необхідної кількості підписів виборців, а Партії національного врятування України відмовлено в реєстрації списків кандидатів через невідповідність її передвиборної програми статті 37 Конституції України.
Найбільшу кількість кандидатів у депутати за партійними списками у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі було висунуто Комуністичною партією України та Всеукраїнським об'єднанням «Громада» (по 225 осіб), Народним Рухом України (224 особи), виборчим блоком партій «Партія праці та Ліберальна партія - РАЗОМ!» (219 осіб), виборчим блоком партій СПУ/СелПУ «За правду, за народ, за Україну!» (201 особа). Партія мусульман України, Всеукраїнська партія жіночих ініціатив, партія «Союз», Українська Національна Асамблея, Партія захисників Вітчизни представили за партійними списками найменшу кількість кандидатів у депутати (відповідно 19, 27, ЗО, 42, 43 особи). В цілому в зареєстрованих списках було 3539 кандидатів у народні депутати.
Політичні партії та виборчі блоки партій як суб'єкти виборчого про-Ц?су використали своє право делегувати до Центральної виборчої комісії по одному представнику з правом дорадчого голосу. Крім того, згідно зі статтею 28 Закону України «Про вибори народних депутатів ^країни» вони скористалися правом мати до ЗО уповноважених осіб, Які представляли інтереси політичної партії, виборчого блоку партій У взаємовідносинах з відповідними виборчими комісіями, органами
' Парламент України: оибори-98: Інформ.-аналіт. вид. 4.1 / Редкол.:
(голова) та ін. - К.: Центральна виборча комісія, 1998. - С.159.
71
РИБАЧУК М.Ф.
виконавчої влади, місцевого самоврядування, об'єднаннями громадо а також з виборцями. На день виборів Центральною виборчою ком'' сією було зареєстровано понад 700 уповноважених осіб. Однак па піл ставі відповідних рішень керівних органів політичних партій ЦеІІТ ральною виборчою комісією було припинено повноваження 45 упоп поважених осіб.
Законом передбачено порядок утворення окружних та дільничних виборчих комісій. За поданням статутних органів партій, керівників виборчих блоків та місцевих партійних осередків до їх складу обов'язково було включено по одному представникові від політичних партій, виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати від яких зареєстровані Центральною виборчою комісією для участі у виборах у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі.
Всього Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Севастопольською міською радами було утворено 213 окружних виборчих комісій. У зв'язку із тим, що Київська міська рада в установлені виборчим законом строки не утворила виборчі комісії, це згідно з частиною дев'ятою статті 10 Закону України «Про вибори народних депутатів України» зробила Центральна виборча комісія за поданням місцевих осередків політичних партій, що діяли на території відповідних виборчих округів м. Києва. Отже, у м. Києві було утворено 12 окружних виборчих комісій, до складу яких було включено представників від 24 політичних партій та виборчих блоків партій.
Всього в Україні діяло 225 окружних виборчих комісій, до складу яких було обрано 5453 особи, у тому числі 3361 представника політичних партій.
Найбільше представників у складі названих комісій забезпечили Комуністична партія України (251 особа), Всеукраїнське об'єднання «Громада» (224 особи), Народно-демократична партія (220 осіб), Народний Рух України (214 осіб), Аграрна партія України (209 осіб).
В Україні було утворено також 32711 дільничних виборчих комісій, до складу яких увійшло близько 383500 осіб, у тому числі понад 45000 представників політичних партій, виборчих блоків партій, що становить 11,7 відсотка від загальної кількості членів цих комісій.
Отже, політичні партії взяли активну участь в утворенні виборчих комісій, хоча чимало з них підійшли до цієї важливої справи формально.
72
чні партії в Україні та виборчий процес
Політичні партії, виборчі блоки партій також скористалися сво-
вом ВИСування кандидатів в одномандатних виборчих окру-
'ІМ  Так, із 3962 зареєстрованих кандидатів у народні депутати Укра-
-    в 225 одномандатних виборчих округах 2242 (56,6 відсотка) ви-
'   Іуті політичними партіями, виборчими блоками партій. Крім то-
2080 кандидатів у народні депутати України (52,5 відсотка) в од-о'мандатних виборчих округах були членами політичних партій. Разом із тим, Закон України «Про вибори народних депутатів України» не містить обмежень щодо висування кандидатами від політичних партій та виборчих блоків партій лише членів партій. Виходячи з цього, з 2242 кандидатів у депутати, висунутих на зборах осередків партій, виборчих блоків партій та зареєстрованих в одномандатних виборчих округах, 444 особи були безпартійними.
Активними суб'єктами виборчого процесу були політичні партії і під час виборчої кампанії виборів Президента України у 1999 році. Рішення про участь у виборах прийняли 19 політичних партій із 75 зареєстрованих Міністерством юстиції України (за станом на 11 червня 1999 року), що становило 25 відсотків від загальної кількості зареєстрованих політичних партій. Причому 4 із зазначених 19 політичних партій (Українська Республіканська партія, партія «Християнсько-народний союз», партія «Соціал-Демократичний Союз» і Українська селянська демократична партія) утворили виборчий блок «Наш Президент - Євген Марчук!»1
Політичними партіями, виборчим блоком партій та зборами виборців було висунуто 32 претенденти на кандидатів у Президенти України. Центральною виборчою комісією було зареєстровано претендентами на кандидатів у Президенти України 19 осіб, із них 12 -від політичних партій, 1 - від блоку політичних партій і 6 - від зборів виборців.
13 претендентам на кандидатів у Президенти України (серед них висуванці Жіночої народної партії (об'єднаної), Всеукраїнського об'єднання «Громада», Всеукраїнської партії жіночих ініціатив) Центральною виборчою комісією було відмовлено в реєстрації у зв'язку з невідповідністю поданих документів вимогам виборчого закону.
' Вибори Президента України 1999: Інформ.-аналіт. вид. /Редкол.: М.М.Рябець (голова) та ін. - К.: Центральна виборча комісія, 2000. - С.121.
73
РИБАЧУКМ.Ф.
Згідно з установленими Законом термінами до Центральне борчої комісії надійшли для перевірки підписні листи на підтріаи 15 претендентів на кандидатів у Президенти України. В результаті перевірки таких листів Центральна виборча комісія зареєструвалад кандидатів у Президенти України. 6 претендентів, яким Центральна виборча комісія відмовила в реєстрації кандидатами у Президенті, України, оскаржили постанови Комісії до Верховного Суду України На підставі рішення Верховного Суду України цих претенденті» на кандидатів у Президенти України Центральна виборча комісія зареєструвала. Отже, Центральною виборчою комісією було зареєстровано 15 кандидатів у Президенти України, серед яких 12 - висунуто політичними партіями та виборчим блоком партій.
Відповідно до Закону України «Про вибори Президента України» Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами було утворено 25 територіальних виборчих комісій, до яких увійшло близько 5 тисяч осіб. Члени цих комісій становили більшість від політичних партій, виборчого блоку партій, тобто тих суб'єктів виборчого процесу, які висунули кандидатів у Президенти України. Однак не всі політичні партії, які висунули кандидатів у Президенти України, забезпечили своє представництво у цих комісіях. Так, Слов'янська партія (Базилюк О.Ф.) мала 119 своїх представників у територіальних виборчих комісіях восьми регіонів держави, Патріотична партія України (Габер М.О.) - 120 представників у чотирьох регіонах, Партія захисників Вітчизни (Ка-рмазін Ю.А.) - також 120 представників у дванадцяти регіонах.
Для проведення виборів Президента України було також утворено 32830 дільничних виборчих комісій, до складу яких було вкл| чено 405917 осіб. Найбільша кількість членів дільничних виб( чих комісій, утворених за поданням політичних партій, була: Соціалістичної партії України - 48469 осіб, Селянської партії Ук] їни - 47436 осіб, Комуністичної партії України -45358 осіб, складу дільничних виборчих комісій не подали кандидатури в територіальних виборчих округах Патріотична партія України ( бер М.О.), у 17 - Слов'янська партія (Базилюк О.Ф.), а також В-українське політичне об'єднання «Єдина Родина» (РжавсІ кий О.М.), у 10 - Партія захисників Вітчизни (Кармазін Ю.А.), у - Українська соціал-демократична партія (Онопенко В.В.).
Окремі політичні партії формально поставилися до підбору к; 74
. ИЧНІ партії в Україні та виборчий процес тмгі до складу дільничних виборчих комісій. Траплялися випад-
дИД»1-)4            ......
коли різні політичні партії пропонували до складу дільничних ви-/ ' цих комісій одну і ту ж саму особу, яка або не мала будь-якого уяв-ння про виборчий процес, або ж проживала не в тій місцевості, де Іаходилася дільнична виборча комісія, або ж особу, з якою попередньо не погодили це питання.
Під час підготовки до другого туру виборів Президента України 14 листопада 1999 року в деяких регіонах України виникла загроза легітимності роботи дільничних виборчих комісій у зв'язку з достроковим припиненням повноважень членів комісій від політичних партій, як це було, приміром, у Кіровоградській області. Заяви про відмову з тих чи інших причин працювати в дільничних виборчих комісіях подали 63 особи (Сел ПУ - 23 особи, СПУ - 15 осіб, КПУ - З особи, ПСПУ - 2 особи та ін.). Всього під час виборчого процесу 7174 особи звернулися із заявами про припинення своїх повноважень у дільничних виборчих комісіях. Більшість таких заяв надійшла від членів дільничних виборчих комісій, які були рекомендовані Селянською партією України (790 осіб), Народним Рухом України (747 осіб). Іноді члени виборчих комісій від політичних партій наділялися партійними осередками іншими повноваженнями, приміром, повноваженнями офіційних спостерігачів на інших виборчих дільницях. Все це, звичайно, ускладнювало виборчий процес, але разом із тим свідчить про формальний підхід окремих політичних партій до визначення кандидатур до складу виборчих комісій.
Не менш важливою сферою взаємодії виборчих комісій з політичними партіями є така опосередкована ланка, як інститут офіційних спостерігачів від кандидатів у Президенти України, політичних партій, зборів виборців. Офіційними спостерігачами в 225 територіальних виборчих округах було зареєстровано 276450 осіб. За поданням керівних органів республіканської (Автономної Республіки Крим), обласних, Київської та Севастопольської міських організацій партій територіальними виборчими комісіями найбільше було зареєстровано офіційних спостерігачі в від Комуністичної партії України (понад 37 тисяч), Соціалістичної партії України (понад 35 тисяч), Селянської партії України (близько 26 тисяч), від виборчого блоку партій «Наш Президент - Євген Марчук!» (понад 21 тисяча осіб). Безперечно, інститут офіційних спостерігачів найбільше відповідає принципам демократії, дозволяє здійснювати громадський контроль за виборчим процесом.
75
РИБАЧУКМ.Ф.
Важливу роль законодавство відводить місцю політичних парті» виборчих блоків у проведенні передвиборної агітації.
Однак, слід мати на увазі, що окрім політичних партій, що бул суб'єктами виборчого процесу (як вже зазначалося, це 11 політичних партій і 1 виборчий блок), в Україні налічувалася ще 61 політична гіап, тія, на той час зареєстрована Міністерством юстиції України. Хоча щ партії не суб'єкти, а учасники виборчого процесу, вони не були сторонніми спостерігачами, так чи інакше симпатизували тому чи іншому кандидату, в певній мірі формували громадську думку щодо нього.
Відповідно до частини другої статті 31 Закону України «Про вибори Президента України» політичні партії, які не є суб'єктами, а е учасниками виборчого процесу, мали право всебічно здійснювати передвиборну агітацію, в тому числі «за» або «проти» того чи іншого кандидата у пресі, на радіо і телебаченні. Однак, законодавець не лише не передбачив механізму реалізації цими партіями такого права, а навпаки, в деяких статтях Закону (32, 33, 34) встановив правила, які фактично перетворюють таке право на декларацію. Наприклад, та чи інша партія, не будучи суб'єктом виборчого процесу, виявить бажання виступити в певному засобі масової інформації на підтримку того чи іншого кандидата, а як це зробити, щоб не порушити статтю 34 Закону України «Про вибори Президента України», де зазначено, що фінансування передвиборної агітації здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, коштів особистих виборчих фондів кандидатів у Президенти - механізму немає.
Наведене свідчить про необхідність законодавчого вирішення цієї проблеми.
Свою активність політичні партії засвідчили під час проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 року, в якому взяла участь 61 політична партія із 94 зареєстрованих за станом на 15 березня 2000 року. У складі 27 територіальних (регіональних) комісій було представлено 479 осіб, з яких лише від політичних партій працювало 269 представників, що становить 56 відсотків від загальної кількості членів територіальних комісій із всеукраїнського референдуму. Було утворено також 32955 дільниць для голосування і стільки ж дільничних комісій. До складу дільничних комісій з референдуму було залучено 370289 осіб, з яких 120309 осіб, або 33 відсотки, були представниками політичних партій.
76
/ партії в Україні та виборчий процес
гаЛом найбільше представництво в комісіях усіх рівнів мали пар-
Демократичиий союз» - 39126 осіб, або 25 відсотків, Соціал-
Т1    кратична паРт'я України (об'єднана) - 20661 особа, або 13,5 від-
ІЄ   а Аграрна партія України - 18649 осіб, або 12,2 відсотка, Народ-
лемократична партія - 18453 особи, або 12 відсотків. Найменше
Н''   г^                                                             . ч             /• .                                  ......     «~Т
едставництво - по одній особі - мали такі політичні парти: Пеисю-пів України, Духовного, економічного і соціального прогресу, захисників Вітчизни, «Вперед, Україно!», «За красиву Україну», Українська Національна Асамблея, Всеукраїнське політичне об'єднання «Єдина Родина». Всього до складу 44485 комісій із всеукраїнського референдуму всіх рівнів входило 490476 осіб, із них від політичних партій —153459 осіб, або 31 відсоток.
Таким чином, досвід виборчих кампаній 1998-2000 років засвідчив, що політичні партії реально виконували передбачену для них Конституцією України функцію - брати участь у виборах, сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян. Політичні партії стали реальними і впливовими суб'єктами виборчого процесу в незалежній Українській державі.
77
СПІВАК?
член Центральної виборчої комісії заслужений юрист Україні/,
ПОЛІТИЧНІ ПАРТІЇ, ВИБОРЧІ БЛОКИ ПАРТІЙ, ЇХ ПРАВОВА КУЛЬТУРА У ВИБОРЧОМУ ПРОЦЕС
Історично склалося так, що реалізація конституційного виборі го права, одного із основних політичних прав громадян України,*! безнечується виборчими комісіями, що працюють на громадській! засадах, без спеціального навчання з питань організації та проведення виборів.
Характерним для всіх законів, що регулюють вибори в нашій державі, є те, що виборчі комісії утворюються відповідними радами (Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими, сільськими, селщ ними, міськими, районними у містах радами) за пропозиціями ( даннями) політичних партій, виборчих блоків партій, список кай дидатів яких зареєстровано для участі у виборах (ст. 10 ЗакоІ України «Про вибори народних депутатів України»), від я* (якого) зареєстровано кандидата у Президенти України (ст. 14 З кону України «Про вибори Президента України»), легалізовані відповідно до закону місцевих осередків політичних партій (блі ків), що діють на відповідній території (ст. 14, 17, 19 Закону Укрі їни «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищни, міських голів»).
Політичним партіям, виборчим блокам партій у виборчому щ цесі відводиться роль суб'єктів виборчого процесу, що передбач! певні права і виконання відповідних функцій: висування кандиді тур членів виборчих комісій, претендентів на кандидатів у Презі денти України, кандидатів у депутати; організація збору підпис на підтримку претендента на кандидата у Президенти України, спі ску кандидатів у депутати, окремого кандидата у депутати, визна чення осіб, уповноважених від імені політичної партії, виборчої блоку партій представляти їх інтереси у взаємовідносинах з відпй БІДНИМИ виборчими комісіями, органами виконавчої влади і орга нами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, вибор цями; організація і забезпечення ведення ефективної законної пе
78
Іборної агітації на користь своїх кандидатів, у тому числі з ви-Ре стацням засобів масової інформації; делегування офіційних спостерігачів тощо.
Корпус організаторів виборів є багаточисельним, що постійно змі-ється у зв'язку з утворенням виборчих комісій на невеликий тер-ін безпосередньо перед виборами. Для забезпечення реалізації виборчих прав громадян України на виборах народних депутатів Укра-.. и І998 року утворено 225 окружних виборчих комісій, до складу яких увійшло 5458 членів. У формуванні окружних виборчих комісій взяло участь ЗО політичних партій, виборчих блоків, від яких включено до складу комісій 3364 представники.1 Для забезпечення організаційних заходів, пов'язаних з виборами народних депутатів України, утворено 32711 дільничних виборчих комісій, яким належить особлива роль у виборчому процесі, оскільки саме вони забезпечують проведення найголовнішої процедури виборів - голосування. До складу дільничних виборчих комісій увійшло близько 383600 осіб, із них представників політичних партій, виборчих блоків партій - близько 45000.
У виборчому процесі по виборах Президента України взяло участь 225 територіальних виборчих комісій, до яких увійшло близько 5950 осіб. У формуванні цих комісій взяли участь 12 політичних партій (блоків), від яких зареєстровані кандидати у Президенти України. Від них до складу цих комісій включено 3703 особи.2 Для організації проведення заходів, пов'язаних з голосуванням на виборах Президента України, утворено 32 830 дільничних виборчих комісій. Усього до складу дільничних виборчих комісій включено 405917 осіб, із них 303 563 - від 12 політичних партій - суб'єктів виборчого процесу.3
Для організації виборів до місцевих рад та сільських, селищних, міських голів в Україні в 1998 році було утворено 24 обласні виборчі комісії по виборах депутатів обласних рад з кількісним складом 353 особи, у тому числі 166 осіб від політичних партій.
По виборах районних рад в Україні було утворено 488 районних виборчих комісій, у складі яких 5941 особа, в тому числі 1353 - від політичних партій.
' Парламент України: вибори-98: Інформ.-аналіт.вид.Ч. 1 /Центральна виборча комісія. - К., 1998.- С.138-139.
1 Вибори Президента України 1999: Інформ. -аналіт.вид./Центральна виборча комісія,- К., 2000. С.98-99.
3 Там само, с.108.
79
СПІВАК В. І.
По виборах депутатів міських рад і міських голів міст респуб., • камського Автономної Республіки Крим, обласного значення, Києв • Севастополя утворено 167 виборчих комісій у складі 2229 ,ленів ' тому числі від місцевих осередків політичних партій - 574 особи
По виборах депутатів міських рад районного значення та місь-ких голів утворено 279 міських виборчих комісій у складі 3039 членів комісій, у тому числі від місцевих осередків політичних ІІартц 342 особи.
По виборах районних у містах рад утворено 94 виборчі комкА складі 1252 члени комісій, із них 251 особа - від місцевих осередЦн політичних партій.
До складу 791 селищної комісії по виборах депутатів селищних рад і селищних голів обрано 7959 членів комісії, в тому числі 550 осіб від місцевих осередків політичних партій.
По виборах сільських рад і сільських голів утворено 10207 виборчих комісій у складі 98358 членів комісій, у тому числі від місцевих осередків політичних партій - 3707 осіб. Таким чином, для забезпечення виборчого процесу по виборах до органів місцевого самоврядування в складі всіх виборчих комісій від місцевих осередків політичних партій взяло участь 6943 члени виборчих комісій.
Скориставшись конституційним правом участі у виборах, політична партія бере на себе відповідальність щодо виконання певних обов'язків у виборчому процесі, визначених законом. Крім того, реалії спонукають до того, щоб політичні партії в межах своїх можливостей приділяли належну увагу підвищенню правової культури як своїх прихильників, так і представників у виборчому процесі, сприяючи компетентному здійсненню ними своїх повноважень.
Досвід виборчих кампаній по виборах народних депутатів України 1998 року, по виборах до місцевих рад, сільських, селищних, міських голів 1998 року, по виборах Президента України 1999 року висвітлив деякі проблеми, що стосуються участі політичних партій у цих процесах, а саме: недостатній рівень знань виборчого законодавства; усвідомлення відповідальності та обгрунтованості при підборі кандидатур до складу виборчих комісій, правової культури. До багатьох виборчих комісій включалися особи, які не проживали і не працювали в межах відповідного територіального виборчого округу, що суперечило закону, а також люди, які за станом здоров'я не могли братИІ
партії виборчі блоки партій, їх правова культура у виборчому процесі
^і._________________________
У роботі дільничних виборчих комісій. Політичні партії, які бра-Уча   асть у формуванні виборчих комісій, не могли забезпечити від-
ЛІ "-ПНУ підготовку осіб, які пропонувалися до складу виборчих комі-повІД"^                                    .              ....                             ,    .
.„ багато з них не мали досвіду організації та проведення виборів,
'бхідних знань виборчого законодавства. Політичні амбіції, відсу-. ть відповідної правової підготовки окремих членів виборчих ко-ісій. недостатній рівень їх правової культури негативно вплинули на роботу комісій у цілому.
Виборчі комісії, не будучи складовою жодної з гілок влади, забезпечують організацію періодичного оновлення законодавчого органу (парламенту), органів місцевого самоврядування, підготовку та проведення виборів Президента України, реалізацію конституційних прав громадян України - право обирати і бути обраним, контроль за виконанням виборчого законодавства і однаковим його застосуванням на відповідній території, тому можна дійти висновку, що передбачений виборчим законодавством існуючий механізм утворення виборчих комісій є недосконалим, подання кандидатур має здійснюватися виважено і обґрунтовано, з урахуванням освіти, досвіду проведення виборів, знань виборчого законодавства тощо.
У зв'язку із тим, що безпосередньо на виборчі комісії покладається реалізація виборчих прав громадян України, у формуванні цих комісій повинні брати участь органи, які забезпечують на відповідній території виконання Конституції та законів України, додержання прав і свобод громадян. Відповідно до статті 119 Конституції України такими органами є місцеві державні адміністрації, а стаття 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»1 зобов'язує місцеві державні адміністрації брати участь у вирішенні питань проведення виборів і референдумів. Інтереси відповідних територіальних громад, згідно з Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»,2 представляють сільські, селищні, міські ради.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні Інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, є районні та обласні Ради. З огляду на це, участь у підборі кандидатур до складу виборчих Комісій можуть брати місцеві державні адміністрації та Верховна Ра-Да Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування:
' 'Відомості Верховної Ради України, 1999, № 20-28. 2 Там само, 1997, № 24.
80
81
СПІВАК В. І.
обласні, Київська та Севастопольська міські ради, районні, міські (міст обласного значення), які повинні нести відповідальність за їх спеціальну підготовку з питань організації та проведення виборів.
Політичні партії, виборчі блоки партій, місцеві осередки політичних партій можуть брати участь у роботі виборчих комісій через своїх представників з правом дорадчого голосу в кожній виборчій комісії. Такі представники можуть виступати на засіданнях комісії, вносити пропозиції з питань, віднесених до повноважень виборчої комісії, знайомитися з документами виборчих комісій, отримувати копії протоколів виборчих комісій про встановлення підсумків голосування, оскаржувати рішення виборчих комісій. При цьому політичні партії, виборчі блоки партій повинні забезпечувати відповідну правову ІІІДИЙ товку своїх представників у виборчих комісіях.                            Ш
Такі пропозиції викладені Центральною виборчою комісієШя проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України». Вони не суперечать статті 36 Конституції України, що передбачає право участі політичних партій у виборах і містить заборону щодо обмеження в правах за належність чи неналежність до політичної партії. Формування виборчих комісій тільки за поданнями політичних партій е обмеженням у правах громадян, які є позапартійними.
Запропоновані нові підходи до формування виборчих комісій, завдяки принципу стримувань і противаг місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, сприятимуть їх незалежності від органів влади та органів місцевого самоврядування, позбавлять комісії негативного впливу протистояння між різними політичними силами на їх діяльність; забезпечать реалізацію принципів законності та об'єктивності при вирішенні питань, віднесених до повноважень виборчих комісій.
Велика відповідальність покладається на політичні партії, виборчі блоки партій при висуванні кандидатів у Президенти України, У народні депутати України, у депутати місцевих рад. Відповідно Д° статті 21 Закону України «Про вибори народних депутатів України» політичні партії, виборчі блоки партій висувають кандидатів у дспУ" тати єдиним списком для участі у виборах у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. Список кандидатів у депутати ВІД політичної партії, виборчого блоку партій формується вищим керів' ним органом політичної партії. Такий список кандидатів у депутат11
82
Політичні партії, виборчі блоки партій, їх правова культура у виборчому процесі
політична партія, виборчий блок може висунути лише один. Політична партія, що входить до блоку, не може висувати окремий список кандидатів у депутати. Черговість розташування кандидатів у депутати в списку визначається відповідною політичною партією або виборчим блоком партій і не може бути змінена після реєстрації списку Центральною виборчою комісією.
Відповідальним для політичних партій є формування списків кандидатів у народні депутати України. Розгляд питань щодо реєстрації депутатів після виборів замість депутатів, які вибули, показує, до чинне законодавство потребує вдосконалення. Склалася така ситуація, за якої народний депутат, зареєстрований і обраний від певної партії, в період роботи в парламенті виходить із членства цієї партії, відповідної фракції і переходить в іншу фракцію. Звичайно, це особиста справа народного депутата, але це свідчить також і про політичну, правову культуру депутата та політичної партії, що формувала список кандидатів у депутати. За такого стану справ завчасно говорити про політичну структуризацію суспільства, а тому не може бути реалізована в повному обсязі головна мета політичних партій - участь у виробленні державної політики, формуванні органів державної влади, місцевого самоврядування і представництва в їх складі.
Виникають проблеми також і при вирішенні суто правових питань: визнання обраним народним депутатом України громадянина, який є першим за черговістю кандидатом, включеним до списку політичної партії, виборчого блоку партій, якщо депутат від цієї політичної партії, виборчого блоку партій втратив депутатський мандат або його повноваження достроково припинено. Неодноразово зверталися до СУДУ громадяни, які не були зареєстровані Центральною виборчою комісією народними депутатами України у зв'язку із тим, що їх було виключено партією із списку кандидатів після припинення членства в партії та з інших причин. Звичайно, ця проблема виникає не лише Черсз зміну політичних поглядів членів партії, а й через нечітке врегулювання цього питання на законодавчому рівні, недостатньо високий рівень правової культури.
Зареєстровані політичні партії, виборчі блоки партій для участі у и"орах Президента України, народних депутатів України, як суб'єк-и виборчого процесу, мають право визначати свої кандидатури упо-'оважених осіб та офіційних спостерігачів.
83
СПІВАК В.І.
Беручи участь у заходах, пов'язаних з організацією і проведен виборів народних депутатів України у 1998 році, політичні партії, вц-°РЧі блоки партій реєстрували в Центральній виборчій комісії до ° Уповноважених осіб від кожної партії (блоку). Уповноважені осо-и- офіційні спостерігачі від партій, виборчих блоків партій на виборе народних депутатів України можуть брати участь у роботі виборчих комісій під час підрахунку голосів на виборчих дільницях, а офі-Нині спостерігачі від політичних партій (блоків) на виборах Президента України мають право підписувати перший примірник протоко-У Дільничної виборчої комісії про результати підрахунку голосів.
"часть громадян у виборчому процесі саме в такій якості є досить рною і ефективною в частині забезпечення проведення вибо-Р№ на засадах гласності, відкритості, неупередженості до кандидатів ооку органів влади, органів місцевого самоврядування та посадових слУжбових осіб цих органів. Політичні партії повинні (хоч це і не 1еРедбачено законодавством) готувати запропонованих осіб до здій-чення ними відповідних повноважень у межах закону, тактовно і не-УПеРеджено щодо інших учасників виборчого процесу. Уповноваже-1 °с°би, офіційні спостерігачі від партій (блоків) повинні мати височи рівень правової культури, досконало володіти та застосовувати нання з виборчого законодавства. Саме рівень правової культури за-Начених учасників виборчого процесу обумовлює їх поведінку в сто-Унках з виборчими комісіями під час спостереження за їх роботою. Одним із складних заходів виборчого процесу є передвиборна агіта-Ц'я- Саме в період її ведення вчиняється переважна більшість порушень иборЧого законодавства, що призводить до численних оскаржень до Иоорчих комісій або до суду дій політичних партій (блоків), кандида-1в~сУперників, особливо під час проведення передвиборної агітації. За-°н Містить цілу низку заборон і обмежень щодо передвиборної агіта-Чи> Регламентує рівність можливостей для всіх кандидатів у проведен-1 виборчої кампанії, неупередженість до кандидатів з боку органів дер-*авної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і служ-ових осіб цих органів, але закон порушується і переважно тими суб'є-тами виборчого процесу, які ведуть боротьбу за перемогу на виборах, аб° Партіями, що їх висунули. Головною причиною порушень, на нашу Думку, є недостатній рівень правосвідомості, правової культури всй Учасників виборчого процесу, в тому числі політичних партій як його сУ°єктів, а також відсутність конкретної юридичної відповідальності
Політичні партії, виборчі блоки партій, їх правова культура у виборчому процесі
за численні порушення виборчого законодавства.
Необхідно враховувати, що найефективнішим методом впливу політичних партій па населення у виборчому процесі є пропаганда передвиборних платформ, що віддзеркалюють нагальні проблеми суспільства, а також завоювання певною партією політичного і морального авторитету серед виборців, якщо вони діють у межах правового поля, визначеного виборчим законодавством.
Політичні партії, особливо їх представники, які беруть участь у виборах, повинні мати відповідні знання виборчого законодавства, організації та проведення виборів, - усвідомлювати повну відповідальність за порушення виборчого законодавства з тим, щоб сприяти створенню позитивного іміджу кандидатів, політичних партій, яких вони представляють на виборах, здійснювати пошук нових форм спілкування з виборцями та представниками засобів масової інформації, ведення толерантної боротьби із суперниками, використовуючи цивілізовані виборчі технології і методи передвиборної агітації в рамках закону, аналізувати і прогнозувати участь виборців у виборах, а також формувати навики організації виборчої кампанії згідно з нормами виборчого законодавства.
Політичними партіями неповною мірою використовуються засоби масової інформації, засновниками яких вони є, для підвищення правової культури учасників виборчого процесу. Засоби масової інформації є інструментом, за допомогою якого можна регулярно роз'яснювати широкому загалу норми виборчого законодавства, доводити до кожного громадянина його особисту причетність до формування вищого законодавчого органу, обрання глави держави, органів місцевого самоврядування, ефективність роботи яких у значній мірі залежить від результатів свідомого волевиявлення, активності та відповідальності громадян за реалізацію своїх конституційних прав.
Для демократичного суспільства вирішення проблеми, пов'язаної 3 підвищенням правової культури як усього населення, так і учасників виборчого процесу, є актуальною і заслуговує на увагу держави, вирішення цієї проблеми має базуватися на окремій науково-чрактичній моделі, що чітко викладена в Концепції підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів в Україні, схваленої Указом Президента України від 8 грудня 2000 року.1
' Офіційний вісник України, 2000, № 50.- С.15.
85
СПІВАК В. І.
Метою Концепції є привернення уваги органів державної влади, Оп ганів місцевого самоврядування, політичних партій і громадських оп галізацій, широкого кола соціальне активних верств населення до гір0 блеми підвищення правової культури учасників виборчого процесу референдумів та визначення шляхів її практичного вирішення.
Запропонована Концепція дає цілісне бачення мети, основних напрямів діяльності з підвищення правової культури учасників вибор. чого процесу і референдуму в Україні, її зміст розглядається як комплекс узгоджених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня правової освіти населення.
Підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів має базуватися на наукових розробках і дослідженнях, різноманітних формах правоосвітньої діяльності, пропаганді законодавства про вибори і референдуми.
Звичайно, реалізація Концепції можлива лише за умови спільних дій центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, наукових установ, видавництв, навчальних закладів, організаторів виборів і референдумів, а також засобів масової інформації. Саме про це свідчить постанова Кабінету Міністрів України від 31 січня 2001 року № 88і, якою затверджено заходи щодо реалізації Концепції підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів в Україні, визначено конкретні заходи щодо підвищення правової культури уповноважених осіб політичних партій та виборчих блоків партій, офіційних спостерігачів.
Проведення відповідно до чинного законодавства виборів і референдумів є демократичною ознакою сучасної України, дієвою формою участі громадян у політичному житті та державному управлінні. Саме вони слугують барометром суспільних настроїв і засобом коригування внутрішньої та зовнішньої політики. Свою функцію політичні партії У виборчому процесі можуть виконати за наявності високої правової культури, дієздатного законодавства, що регулює їх участь у виборах, його неухильного дотримання політичними партіями, її представниками, а також всіма громадянами і посадовими особами, які беруть участь у виборчій кампанії.
' Офіційний вісник України, 2001, М 5.- С.70.
86
СПІВАК В. І. член Центральної виборчої комісії, І                                                    заслужений юрист України
•*-.                                                                 КОВАЛЕНКО О.О.
;•*•!                    помічник члена Центральної виборчої комісії
':                                                                          ДОНДИКМ.І.
начальник управління організаційно-методичної роботи
(• '                       Секретаріату Центральної виборчої комісії
' ;                                                          МОРОЗН.М.
;Г                                    завідуюча організаційним відділом
ї*                   управління організаційно-методичної роботи
Секретаріату Центральної виборчої комісії
ФОРМУВАННЯ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ
ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ І КОМІСІЙ З
ВСЕУКРАЇНСЬКОГО РЕФЕРЕНДУМУ ПІД ЧАС
ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ ТА ВСЕУКРАЇНСЬКОГО
РЕФЕРЕНДУМУ В 1998-2000 РОКАХ
Забезпечення реалізації найважливіших політичних прав громадян України - права обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, права брати участь у референдумах здійснюється виборчими комісіями, комісіями з референдуму, що утворюються відповідно на період виборчих кампаній, референдумів.
На виборах Президента України, народних депутатів України, під час проведення всеукраїнського референдуму виборчі комісії, комісії 3 референдуму очолює постійно діючий державний орган - Центральна виборча комісія, формування і діяльність якої врегульовані Законом України «Про Центральну виборчу комісію».
Порядок утворення виборчих комісій і комісій з всеукраїнського референдуму та організація їх діяльності врегульовані Законами України «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутате України», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
87
СПІВАКВ.І., КОВАЛЕНКО О.О., ДОНДИКМ.І., МОРОЗ Н.М.
Характерним для всіх законів, що регулюють          о
дення виборів і референдумів у нашій державі, є те, що вопч сн та комісії з референдуму утворюються відповідними радамГ , ховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними Київ і Севастопольською міськими радами, сільськими, селищними"Ь кими, районними у містах радами) за поданнями або з урахув пропозицій політичних партій, виборчих блоків партій:               "м
-  від яких були зареєстровані кандидати у Президенти УКп •• (стаття 14 Закону України «Про вибори Президента України»)     "
- від яких були зареєстровані списки кандидатів для участі V вик» рах народних депутатів України (стаття 10 Закону України «Про!! бори народних депутатів України»);                                             и'
- від легалізованих відповідно до закону місцевих осередків полі тичних партій (блоків), що діють на відповідній території (статті її 17, 19 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сіїщ,' ких, селищних, міських голів»);
- від місцевих осередків політичних партій, які висунули кандидатів для участі у виборах (стаття 10 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим»);
- від республіканських, обласних, районних, міських, районних у містах органів політичних партій, первинних організацій політичних партій (стаття 27 Закону України «Про всеукраїнський та міс-цеві референдуми»).
Слід відмітити, що право участі кандидатів, які зареєстровані від зборів виборців, у формуванні виборчих комісій передбачено лише в Законі України «Про вибори Президента України».
З огляду на те, що на виборчі комісії покладається досить відповідальна функція - реалізація виборчих прав громадян України процес формування цих комісій повинен бути досконало врегульований на законодавчому рівні. Проте не всі закони про вибори і референдуми чітко визначають процедуру утворення відповідних комісій.
На виборах Президента України подання щодо кандидатур до складу територіальних виборчих комісій вносяться відповідним радам не пізній, як за 80 днів, а до складу дільничних виборчих комісій - не пізніш як за 60 днів до дня виборів. Строки подання кандидатур до складу виборчих комісій на виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів визначаються відповідними головами. 88
та організація діяльності виборчих комісій...
. х народних депутатів України, депутатів Верховної Ради На в11 0} республіки Крим та під час проведення референдумів АвТ° юдаїшя кандидатур до складу відповідних комісій взагалі не ^чені законом.
й  піДстав' відповідних подань утворюються територіальні виборчі комісії:
на виборах Президента України - не пізніш як за 70 днів до
дня виборів;
- на виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів - не пізніш як за 75 днів до дня виборів;
окружні виборчі комісії утворюються:
- на виборах народних депутатів України - не пізніш як за 90 днів до дня виборів;
- на виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів - не пізніш як за 65 днів до дня виборів;
- на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим - не пізніш як за 55 днів до дня виборів.
Комісія Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, міські, районні у містах, сільські, селищні комісії з всеукраїнського референдуму утворюються не пізніш як за півтора місяця до всеукраїнського референдуму.
Загальним для всіх видів виборів є строк утворення дільничних виборчих комісій - не пізніш як за 45 днів до дня виборів, у виняткових випадках - за 5 днів до дня виборів. Для проведення всеукраїнського референдуму дільничні комісії утворюються за 40 днів до його проведення.
У разі якщо відповідна рада в установлений законом строк не утворить територіальну виборчу комісію по виборах Президента України, окружну виборчу комісію по виборах народних депутатів України, обласну, Київську, Севастопольську міську по виборах депутатів місцевих рад, такі комісії утворюються Центральною виборчою комі-С1єю. Якщо відповідні ради в установлений законом строк не утворю-^ть дільничні виборчі комісії, вони утворюються відповідними територіальними, окружними виборчими комісіями. У чинному законодавстві про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, про всеукраїнський та місцеві референдуми не
89
СПІВАКІВ., КОВАЛЕНКО О.О., ДОНДИКМ.І., МОРОЗ Н.М.
передбачена процедура утворення дільничних комісій у разі не ворення їх у визначені строки відповідними радами.
Питання щодо кількісного складу виборчих комісій, комісій з фереіідуму, обрання їх керівництва законами про вибори і рефер^ Думи врегульовано неоднаково. Загальна кількість членів територіє альних виборчих комісій по виборах Президента України не може бути меншою 10 осіб; меншою 8 осіб - по виборах народних депутатів України та депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; меншою 9 І 7 осіб - відповідно територіальних й окружних виборчих комісій по виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищіщ міських голів; меншою 9 осіб - у комісіях з всеукраїнського рефера Думу.                                                                                    к н   к (
Керівництво виборчих комісій усіх рівнів - голова, заступник ц лови, секретар комісії - по виборах Президента України, народнн Депутатів України, депутатів місцевих рад та сільських, селиіцни: міських голів призначаються відповідними радами. Голова, застуї ник голови, секретар Центральної виборчої комісії, виборчої коміс Автономної Республіки Крим та комісій з всеукраїнського референ Думу обираються з числа членів відповідних комісій на перших І засіданнях.
Як свідчить аналіз чинного законодавства, питання стосовно пн, Цедури внесення подань щодо кандидатур до складу виборчих ком» сш на різних видах виборів та комісій з референдуму, строків утно» рення комісій, призначення їх керівництва врегульовані неоднаково. Аналогічні розбіжності містить законодавство про вибори і референдуми в частині регулювання організації роботи відповідних комісій. Загальною формою роботи для всіх виборчих комісій та комі сш з референдуму є засідання, що проводяться відкрито з право; присутності на них осіб, визначених законами про вибори і реф рендуми. Слід відмітити, що згідно з цими законами умови пра мочності засідань відповідних комісій є неоднаковими.
Для виборчих комісій по виборах народних депутатів України, д< нутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів перед чено, що засідання виборчої комісії є правомочним, якщо у ньому й ре участь більше половини її складу. Засідання Центральної вибо чоі комісп, виборчих комісій на виборах Президента України, де: татів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та комісій з ре
90
Формування та організація діяльності виборчих комісій...
оендуму є правомочним, якщо в ньому бере участь.не менш як дві третини її складу.
Недостатньо врегульовано законодавством питання щодо форми рішень відповідних комісій та порядку їх прийняття. Лише Закони ' України «Про Центральну виборчу комісію» та «Про вибори Президента України» визначають, що виборчі комісії приймають рішення у формі постанови. Інші закони про вибори і референдуми взагалі не містять такої норми.
Законодавство про вибори і референдуми, окрім Закону України «Про вибори народних депутатів України», передбачає, що виборчі комісії, комісії з референдуму приймають рішення відкритим голосуванням більшістю голосів від їх загального складу. Лише виборчі комісії на виборах народних депутатів України приймають рішення відкритим голосуванням більшістю голосів осіб, які входять до складу комісії, присутніх на засіданні комісії.
Законодавством передбачено, що на засіданні виборчих комісій, комісій з референдуму мають право бути присутніми кандидати, довірені особи кандидатів, уповноважені особи політичних партій, виборчих блоків партій, офіційні спостерігачі, представники засобів масової інформації та інші особи. Разом із тим, на засіданнях Центральної виборчої комісії з питань організації підготовки і проведення виборів народних депутатів України у період виборчих кампаній можуть брати участь із правом дорадчого голосу представники політичних партій, виборчих блоків партій, список кандидатів у депутати яких зареєстровано для участі у виборах.
Неоднозначне тлумачення викликають норми Закону України «Про вибори Президента України», що регулюють право присутності на засіданнях виборчих комісій осіб, визначених цим законом. Так, згідно з частиною першою статті 18 Закону довірені особи кандидатів у Президенти України, офіційні спостерігачі та інші особи мають право бути присутніми на засіданнях виборчих комісій, а частина перша статті 39 Закону визначає, що довірені особи кандидатів та офіційні спостерігачі можуть брати участь у засіданнях виборчих комісій. Закон про референдуми наділяє правом присутності па засіданнях комісій з референдуму відповідних осіб лише при підрахунку голосів і визначенні результатів голосування, а також у приміщеннях Для голосування.
91
СПІВАК В.І- КОВАЛЕНКО О.О.,ДОНДИКМ.І., МОРОЗ Н.М.
ШдсуМ°вУючи аналіз законів про вибори і референдуми в частин-формування та організації роботи виборчих комісій, комісій з рефе. рецдуМу, слід відмітити, що однотипні процедури у процесі організа-ції підготовки і проведення виборів та референдумів регулюються не-однаково. Відсутність уніфікованого підходу до однакових процедуру ході підготовки і проведення виборів та референдумів, що ускладнює реалізацію НОРМ законодавства, однакове їх застосування на всій території України, сприяє їх порушенню учасниками виборчого процесу} референдумів.
На виборах народних депутатів України 1998 року відповідно до виїцог Закону України «Про вибори народних депутатів України» в установлений иим Законом строк відповідні ради утворили 213 окружних виборчих комісій із 225, передбачених Законом.
У зв'язку з неутворенням Київською міською радою в установлений строк окружних виборчих комісій Центральна виборча комісія за поданням місцевих осередків політичних партій, що діють на території м Києва, 6 січня 1998 року в 12 виборчих округах утворила окружні виборчі комісії.
Відповідно до Закону загальна кількість членів окружних виборчих комісій визначається кількістю кандидатур, поданих від політичних партій, виборчих блоків партій, списки яких зареєстровані для УЧАСТІ У виборах у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, але не може бути меншою 8 осіб. На практиці до складу окружних виборчих комісій входило від 17 до 40 осіб. Усього до скла-ДУ цих комісій було обрано 5458 осіб, із них 3364 - представники І літичних партій, виборчих блоків партій1.
Згаданим Законом не передбачено участі кандидатів у народні, путати України, які були зареєстровані в одномандатних вибор1 округах, У формуванні виборчих комісій.
Практика формування окружних виборчих комісій засвідчила, ц найбільше представництво у складі окружних виборчих комісій ;' безпечили Комуністична партія України - 251 особа, або 4,60 від« ка дід загальної кількості членів окружних виборчих комісій, все}-, раїнськеоб'єднання «Громада» - 224 особи, або 4,10 відсотка, Наро| но~демократичиа партія - 220 осіб, або 4,03 відсотка. Найменша кЬ
' Парламент України: вибори-98: Інформ.-аналіт. вид. Ч. 1/Центральна ви5орча комісія.-К., 1998.- С.138-139.
І/вання та організація діяльності виборчих комісій...
представників увійшла до складу окружних виборчих комісій •  Партії захисників Вітчизни і Партії духовного, економічного і со-ьного прогресу - по 1 особі, або 0,02 відсотка.
ш
При формуванні дільничних виборчих комісій органами місце-Оґо самоврядування була витримана вимога Закону щодо обов'язкового включення до їх складу по одному представнику від політичних партій, виборчих блоків партій, списки яких було зареєстровано для участі у виборах у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, за наявності пропозицій відповідних місцевих осередків цих партій. Але переважна більшість політичних партій, що були суб'єктами виборчого процесу, не мали власних місцевих осередків на рівні районів, міст, селищ і сіл.
Для забезпечення виборчого процесу на виборах народних депутатів України 29 березня 1998 року було утворено 32711 дільничних виборчих комісій. До їх складу увійшло близько 383500 осіб1. Із них представників від політичних партій, виборчих блоків партій - близько 45000, від підприємств, установ, організацій - близько 251000, від територіальних органів самоорганізації населення - близько 17000, від громадських організацій - 5300, від національних меншин - близько 6000 осіб. У зв'язку з визнанням Конституційним Судом України неконституційною норми Закону про обмеження виборчих прав для осіб, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, були утворені відповідні виборчі дільниці та дільничні виборчі комісії з метою забезпечення реалізації виборчих прав цих осіб.
Вибори народних депутатів України 29 березня 1998 року проводилися одночасно з виборами депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, а в Автономній Республіці Крим одночасно обиралися депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, ці виборчі кампанії забезпечували понад 506000 членів виборчих комісій.
У ході підготовки та проведення виборів Центральна виборча комісія приділяла надзвичайно велику увагу діяльності виборчих комісій щодо однакового застосування ними Законів України «Про вибо-РИ народних депутатів України», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Центральною виборчою комісією здійснено цілу низку важливих заходів щодо методичного
' Парламент України: вибори-98: Інформ.-аналіт. вид. Ч. 1/ Центральна ча комісія. - К., 1998.- С.157.
92
93
^І^^^ЛЕНК00.0.,ДОНДИКМ.І., МОРОЗН.М. забезпечен
одичнрекоменяа          *    РЧИХ ^^ розробле"° від"овід>« ме.
велено навчальна                      ДЛЯ ДІЛЬНИЧІШХ виборчих комісій, Про.
чих комісій Т™"МЄТОДИЧІІІ семінари-наради з працівниками вибор.
аїНИ <<Пр° Виб°Ри народних де.
Центральної вибоа Недосксшалості' ТОМУ за пропозицією ^борної кампя„° Г К°М1СІЇ Та °КРСМИХ 1ІаР°Д™х Депутатів у ході Доповнень лопк УЛ° "рийнято п'ять законів "Ро внесення змі„і ній із ДОЦЬОГО закону, що стосувалися 17 його положень. Остан-
24 березня 19Од°НІВ 6УЛ° прийнято Верховною Радою України булися Ми            У И ОІІРилюДНено лише за день до виборів, Ідо від-
у        ^ березня 1998 року к
галин Тзакон-3тІНаМИ> "* ЖЗЛЬ' "Є буЛ° УсунУто всіх недоліків і про-
тів України ч„        3 СИТуація спонукала понад 100 народних депута-
рушень КонститРЛ™СЯ Д° КонститУЧій"ого Суду України щодо по-
ховною Радок V      НИХ принципів ПРИ ПРИЙНЯТТІ цього Закону Вер-
ження у 20 с           ШИ- Суд визнав неконституційними окремі поло-
врегульовано^їГ       °Ну' Проте ц1ла иизка питань залишилася не-
РЄННЯ дільни         ЗНайІІ[ЛО чіткого врегулювання питання про утво-
також у містах            ТИХ К°МІСІЙ У містах 3 Районним поділом, а
зв'язку із         ' ДЄ В раиоііах замість рад діяли виконавчі органи. У
частини олТ ВИНИКала потРеба в роз'ясненні порядку застосування
"их депутату1™ СТЙТТІ 10 3аК°Ну Украї™ <<Пр° ™б°Ри народ-
лом дільничних ниГШ>> ЩОД° УТІЮРЄІІНЯ в містах із Районним поді-
Зако             ВИЬ°РЧИХ комісій районними у містах радами.
комісіТдло 7?К°Ж ЧІТК° "Є визначеио ПОРЯДОК утворення виборчих недійсними -ГВедення повторних виборів у разі визнання виборів округів Що ° ТаКИМИ' Щ° не відбулися, у будь-якому з виборчих них вибопір Л,ИКало певні складнощі під час проведення повтор-нів у виборчих округах № 58, 82, 129, 208, 221.
путат^вКукпаГСТОСУВаННЯ Закону УкРа''ни «Про вибори народних де-виборчих ком"И' °Л1ДЧИТЬ про необхідність вдосконалення системи Крим, областяСШ Регіональному рівні (в Автономній Республіці ти утворення гт/ М-1СТаХ КИЄВІ Та Севастополі) потрібно передбачи-забезпечили б          Н° ДІЮЧИХ терит°Ріальиих виборчих комісій, які
та референл    °РГаН13ацію підготовки і проведення всіх видів виборів думів у межах відповідного регіону. Про необхідність вне-
94
та організація діяльності виборчих комісій...
еціія відповідних змін до Закону України «Про вибори народних де-«татів України» також свідчать і рекомендації міжнародної пауко-
„о-практичної конференції «Україна. Вибори-98: Досвід. Проблеми.
Перспективи», що відбулася у м. Києві 18-20 листопада 1998 року.
З урахуванням досвіду виборчої кампанії по виборах народних депутатів України 1998 року були розроблені та затверджені постановою Комісії від 26 липня 1999 року № 122 «Методичні роз'яснення з питань утворення територіальних і дільничних виборчих комісій по виборах Президента України 31 жовтня 1999 року», визначено порядок оформлення подань щодо кандидатур до складу виборчих комісій, конкретизовано строки внесення таких подань, визначено процедуру узагальнення матеріалів головами відповідних рад та порядок прийняття рішень щодо затвердження складу виборчих комісій.
На виборах Президента України 1999 року Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами було утворено 225 територіальних виборчих комісій, до яких увійшло близько 5000 осіб. Кількісний склад територіальних виборчих комісій згідно із Законом України «Про вибори Президента України» має бути не меншим 10 осіб. На практиці склад цих комісій на всій території України не був однаковим: у 41 територіальному виборчому окрузі територіальні виборчі комісії налічували від 15 до 19 членів; у 147 округах - від 20 до 24; у 37 округах - від 25 до 28, у той час як у середньому по Україні - 22 особи. Найбільша середня кількість членів територіальних виборчих комісій була в Житомирські області - 28 осіб, у м. Києві - 27, Сумській області - 25, найменша - у Чернівецькій області - 19, Закарпатській та Івано-Франківській - 18 осіб. Кількість членів територіальних виборчих комісій, які мали вищу освіту, становила 62 відсотки від загальної кількості членів комісій, серед них спеціальну юридичну освіту мали 4 відсотки, 28 відсотків від загальної кількості членів цих комісій Раніше брали участь у роботі виборчих комісій1.
Згідно зі статтею 14 Закону України «Про вибори Президента україни», до якої в ході виборчої кампанії Верховною Радою України були внесені зміни, у формуванні територіальних виборчих комі-с'и взяли участь політичні партії, виборчий блок партій, від яких
Вибори Президента України 1999: Інформ.-аналіт. вид./Центральна виборча КолІ'»я.~К.2000.-С.95-96.
95
СПІВАК В. І., КОВАЛЕНКО О.О..ДОНДИКМ.І., МОРОЗИМ.
зареєстровані кандидати у Президенти України, а також каидидатй Президенти України, які були зареєстровані від зборів виборців А аналіз складу територіальних виборчих комісій свідчить про те, « не всі політичні партії змогли забезпечити своє представництво у ци комісіях. Так, кандидат у Президенти України Базилкж О.Ф. мав свої,, представників у територіальних виборчих комісіях лише у 8 регіонах держави в кількості 119 осіб, Кармазін Ю.А. - у 12 регіонах у кілько-сті 120 осіб, Габер М.О. - у чотирьох регіонах у кількості 31 особи.
Кандидати у Президенти України Кучма Л.Д., Мороз О.О., Симо-ненко П.М., Ткаченко О.М., Удовенко Г.Й. запропонували понад 400 своїх представників до складу територіальних виборчих комісій у всіх регіонах України.
Відповідно до Закону на виборах Президента України на території України було утворено 32830 дільничних виборчих комісій, у тому числі 92 дільничні виборчі комісії, утворені Центральною виборчою комісією при представництвах України у 57 зарубіжних країнах. У формуванні дільничних виборчих комісій, як і при утворенні територіальних виборчих комісій, взяли участь політичні партії, виборчий блок партій, від яких були зареєстровані кандидати у Президенти України, та кандидати, зареєстровані від зборів виборців, або їх довірені особи. За поданнями названих суб'єктів до складу дільничних виборчих комісій було включено 405917 осіб.
Середня кількість членів дільничних виборчих комісій в Україні становила 12 осіб, що відповідало вимогам закону стосовно загальної кількості членів дільничних виборчих комісій - не менше ніж 8 осіб. Проте у 37 територіальних виборчих округах середня чисельність членів дільничних виборчих комісій в Україні становила лише 8-9 осіб. Найбільше таких комісій майже у мінімальному складі було утворено в Івано-Франківській, Львівській, Херсонській, Хмельницькій областях, місті Севастополі. З мінімальним кількісним складом було утворено 10494 дільничні виборчі комісії, що становить третину всіх дільничних виборчих комісій в Україні.
Виходячи з того, що член дільничної виборчої комісії відповідно до Закону має право припинити свої повноваження у будь-який час у ході виборчої кампанії, в тому числі в день голосування, могла виникнути ситуація блокування роботи значної кількості виборчих комі' сій, особливо склад яких був мінімально допустимим. Такий стан утворення дільничних виборчих комісій став предметом розгляду на засі-
96
та організація діяльності виборчих комісій...
данні
Центральної виборчої комісії та була прийнята постанова від
" втня 1999 року № 337 «Про стан виконання положень Закону аїни «Про вибори Президента України» щодо формування діль-них виборчих комісій та організації їх роботи». Цією постановою ,      звернуто увагу політичних партій (блоків), від яких зареєстро-ні кандидати у Президенти України, кандидатів, зареєстрованих від борів виборців, на необхідність вжиття невідкладних заходів щодо „безпечення участі в роботі дільничних виборчих комісій членів цих комісій, особливо в день виборів. На прохання Центральної виборчої комісії всі органи місцевого самоврядування були готові в день голосування включити до складу комісій нових членів виборчих комісій, у разі припинення повноважень відповідних осіб, для забезпечення легітимних засідань.
Діяльність територіальних та дільничних виборчих комісій була ускладнена формальним і безвідповідальним ставленням окремих суб'єктів виборчого процесу при внесенні пропозицій щодо кандидатур до складу цих комісій. Практика показала, що більшість членів виборчих комісій про своє обрання до їх складу довідалася лише із засобів масової інформації. В результаті такого підходу до формування виборчих комісій близько 7200 осіб подали заяви до відповідних рад про припинення своїх повноважень. У зв'язку з відсутністю чіткого порядку припинення повноважень членів виборчих комісій Центральна виборча комісія розробила та затвердила постановою від 13 жовтня 1999 року № 352 «Методичні рекомендації щодо порядку дострокового припинення повноважень територіальної, дільничної виборчої комісії по виборах Президента України або окремих осіб, які входять до складу комісій, та внесення змін до їх складу» .
Практика застосування Закону України «Про вибори Президента України» засвідчила необхідність врегулювання питання щодо визначення осіб, які не можуть бути членами виборчих комісій, а саме: осіб, які є офіційними спостерігачами від партій (блоків), кандидатів у Президенти України; осіб, які перебувають у місцях позбавлення волі, Утримуються під вартою, а також тих, які входять до складу іншої виборчої комісії, є близькими родичами між собою (чоловік, дружина, їх Діти, батьки, рідні брати, сестри). Підлягає врегулюванню на законодавчому рівні і порядок припинення повноважень членів виборчих комісій та внесення змін до їх складу. На період виконання повноважень члена виборчої комісії потрібно законодавче передбачити
1—385
97
заборону на звільнення його з основного місця роботи або переведення на іншу роботу за ініціативою роботодавця без згоди комісії, а також право на матеріальне відшкодування за ушкодження здоров'я під час виконання ним повноважень у комісії.
Крім того, актуальним є питання утворення чотирирівневої системи виборчих комісій з постійно діючими комісіями на регіональному рівні. Про необхідність таких змін свідчать і рекомендації міжнародної науково-практичної конференції, «Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики», що відбулася у м. Києві 16-17 березня 2000 року1.
Підготовку і проведення всеукраїнського референдуму організовували комісія Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, районні в місті, селищні, сільські комісії з всеукраїнського референдуму, що були утворені і діяли в порядку, визначеному Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
У зв'язку з тим, що Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» був прийнятий у липні 1991 року і деякі його положення не відповідають Конституції України та іншим Законам України, Центральною виборчою комісією були підготовлені Методичні рекомендації з питань утворення комісій з всеукраїнського референдуму та порядку внесення змін до їх складу, затверджені постановою Комісії від 15 люто-го 2000 року № 19. Цими рекомендаціями передбачено порядок оформлення та внесення подань щодо кандидатур до складу комісій з всеукраїнського референдуму, порядок внесення змін до складу комісій. Крім того, Комісією були встановлені форми посвідчень для членів комісій.
Для забезпечення проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на території України було створено 27 регіональних (Автономної Республіки Крим, обласні, міст Києва та Севастополя), 673 районні, міст обласного значення, районні у містах Києві та Севастополі, 11392 міські, районні у містах, селищні та сільські комісії, 32393 дільничні комісії, роботу яких забезпечувало близько 490000 осіб.
Найбільша зацікавленість партій зафіксована при формуванні Ре' гіональних комісій. Так, 268 їх членів (55,9 відсотка) були представ'
' Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції. Вибори Президента України -99: проблеми теорії і практики.- К., 2000.- С. 281.
98                                                                                                                       і--
І :
формування та організація діяльності виборчих комісій...
ликами від політичних партій, тоді як у складі міських, районних у містах, селищних та сільських комісіях - лише 26 відсотків.
Найактивнішими суб'єктами висування представників до складу комісій з всеукраїнського референдуму виступили Партія «Демократичний союз», Народно-демократична партія, Соціал-лемократична партія України (об'єднана), відповідно 39126, 20661, 18649 представників яких брали участь у роботі комісій, у той час, як 7 партій мали у всіх видах комісій з всеукраїнського референдуму лише по 1 представнику.
Нерівномірною була активність партій і по регіонах України. Так, якщо у Львівській, Закарпатській, Волинській областях відповідно 58,5, 56,9 та 52,1 відсотка членів комісій з всеукраїнського референдуму були представниками політичних партій, то в Тернопільській та Вінницькій областях - відповідно 11,8 і 15,1 відсотка.
Здійснюючи свої повноваження щодо підготовки і проведення всеукраїнського референдуму відповідно до Законів України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про Центральну виборчу комісію», Центральна виборча комісія в ході підготовки всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 року ухвалила понад 50 постанов та інших нормативно-правових актів спільно з відповідними державними органами з питань організаційно-методичного та документального забезпечення референдуму.
Надаючи важливого значення становленню комісій з всеукраїнського референдуму, Центральна виборча комісія здійснила цілу низку заходів щодо організаційного забезпечення їх діяльності. Зокрема, було проведено наради-семінари з головами, секретарями та бухгалтерами комісії Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських комісій з всеукраїнського референдуму, селекторні наради, підготовлено методичні роз'яснення та рекомендації комісіям з референдуму щодо організації їх діяльності, інформацій-н°-аналітичного забезпечення референдуму, організації роботи діль-ичних комісій з всеукраїнського референдуму в місцях тимчасового еРебування громадян з обмеженим пересуванням та на суднах, що еРебувають у плаванні, організації і порядку голосування тощо, ^фактика застосування Закону України «Про всеукраїнський та сИеві референдуми» засвідчила необхідність розробки нового зако-3 Урахуванням положень Конституції України, Закону України
\
99
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., ДОНДИК М.І., МОРОЗ Н.М.
І
«Про місцеве самоврядування в Україні» та інших. Порядок формування і система виборчих комісій та комісій з всеукраїнського референдуму мають бути однаковими.
Досвід виборчих кампаній по виборах народних депутатів України, Президента України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, а також всеукраїнського референдуму, що проводилися у 1998-2000 роках, та практика застосування законів про вибори і референдуми в частині утворення та організації діяльності виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму показали, що існуюча система комісій, організація їх роботи потребують вдосконалення.
Виборчі комісії, не будучи складовою жодної з гілок влади, забезпечують: реалізацію і захист конституційних виборчих прав громадян України - права обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; організацію підготовки і проведення виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів; контроль за виконанням виборчого законодавства і однаковим його застосуванням, а також здійснюють інші повноваження, визначені законом.
Враховуючи ці повноваження, періодичність чергових виборів, ймовірність проведення позачергових виборів, а також можливість реалізації народного волевиявлення через інші форми безпосередньої демократії, що закріплено Конституцією України, у державі потрібно сформувати чотирирівневу систему виборчих комісій, яку складали б:
- Центральна виборча комісія;
- регіональні виборчі комісії: Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські;
-  виборчі комісії залежно від виду виборів (на виборах народних депутатів України за мажоритарно-пропорційною виборчою системою - окружні виборчі комісії; на виборах Президента України - територі' альні виборчі комісії; на всеукраїнському референдумі - територіальні районні, міські, районні в містах, селищні, сільські комісії;
- дільничні виборчі комісії.
Організацію підготовки і проведення виборів депутатів ВерховН"1 Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільсь' ких, селищних, міських голів, місцевих референдумів будуть здійс
100
Формування та організація діяльності виборчих комісій...
давати виборчі комісії лише деяких рівнів чотирирівневої системи залежно від того, на якій території проводяться вибори або референдум:
- регіональні;
- територіальні районні, міські, районні в містах, селищні, сільські комісії;
- дільничні виборчі комісії,
а Центральна виборча комісія здійснює їх консультативно-методичне забезпечення.
Пропонована чотирирівнева система виборчих комісій відповідатиме адміністративно-територіальному устрою України та при збереженні демократичних принципів організації діяльності комісій матиме перспективу на посилення внутрішньої підконтрольності та керованості, унеможливить втручання в роботу комісій з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування; забезпечить високий рівень організації, стабільність, законність, гласність і прозорість у ході проведення виборів та референдумів. Така система виборчих комісій забезпечуватиме проведення не лише всіх видів виборів, а й референдумів, реалізацію інших форм безпосередньої демократії.
Регіональні виборчі комісії: Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські потрібно утворювати як постійно діючі органи. До складу такої виборчої комісії мають входити 8-14 осіб із шестирічним строком повноважень, а на постійній основі мають працювати голова, заступник голови і секретар комісії та кілька технічних працівників для забезпечення діяльності комісії.
Наявність ще одного рівня постійно діючих виборчих комісій сприятиме реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України, права участі у референдумах у повному обсязі. Це Дасть можливість забезпечити кваліфіковану організаційно-методичну підготовку до проведення виборів, референдумів, що здійснюватиметься на професійній основі.
Було б доцільно законодавче наділити територіальні (регіональ-
НІ) виборчі комісії аналогічними з Центральною виборчою комісією
°вноваженнями на регіональному рівні. Це стосується всіх органі-
^Чійно-правових функцій з підготовки і проведення виборів та ре-
^еРендумів на відповідній території.
З метою забезпечення однакового застосування Законів України Р° вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів
101
СПІВАК В./., КОВАЛЕНКО О.О., ДОНДИКШ., МОРОЗ Н.М.
України», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономно, Республіки Крим» необхідно встановити інший порядок утворення виборчих комісій. А саме: виборчі комісії нижчого рівня мають утворюватися виборчими комісіями вищого рівня.
Такий порядок забезпечить утворення системи виборчих комісій
В ЯКІЙ ВИООрЧІ КОМІСІЇ ВИШОГО Пінна <^,л,
^ . І'пищшо рівня оудуть здійснювати контроль за діяльністю виборчих комісій нижчого рівня. Наявність такої системи виборчих комісій унеможливить втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування у їх діяльність, сприятиме нсза-
лсжності від них, забезпечить олня^лпд •>                       *
,      І.оік,іи І ь однакове застосування виборчого законодавства на відповідній території.
Таким чином, законами про вибори та референдуми буде врахована , норма частини третьої статті 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», згідно з якою Центральна виборча комісія очолює систему виборчих комісій, що УтворЮЮТься для підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму та спрямовує їх діяльність.
У зв'язку з тим, що безпосередньо на виборчі комісії покладається реалізація і захист виборчих прав громадян України, в утворенні цих комісій повинні брати участь органи, які забезпечують на відповідній території виконання Конституції та законів України, додержання прав і свобод громадян. Відповідно до статті 119 Конституції України такими органами є місцеві державні адміністрації, а згідно зі статтею 25 Закону уКраїни <<Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адмі ністрації беруть участь у вирішенні питань проведення виборів і референдумів.
Інтереси відповідних територіальних громад відповідно до Конституції України та Закону України «Пр0 місцеве самоврядування в Украпи.» представляють сільські, селищні, міські ради. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси терито-ріальних громад сіл, селищ, міст, є районні та обласні ради.
З урахуванням конституційних норм та Законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Цро МІСКдеве самоврядувашш в Україні» Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська, Севастопольська міські, районні державі адміністрації та Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обл асні, районні, міські (міст об-
102
Формування та організація діяльності виборчих комісій. . .
ласного значення), Київська, Севастопольська міські ради мають здійснювати підбір та забезпечення навчання осіб, кандидатури яких пропонуються до складу відповідних виборчих комісій.
Таким чином, утворення виборчих комісій має здійснюватися на підставі подань відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, які повинні мати право на внесення однакової кількості кандидатур до складу виборчих комісій.
Такий порядок утворення виборчих комісій не суперечить статті 36 Конституції України, що передбачає право участі політичних партій у виборах і забороняє обмеження у правах громадян за належність чи неналежність їх до політичної партії. Утворення виборчих комісій лише за поданнями політичних партій обмежує у правах позапартійних громадян.
Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування повинні здійснювати підбір кандидатур до складу виборчих комісій з урахуванням досвіду роботи у виборчих комісіях, комісіях з референдуму або проходження спеціального навчання з питань організації підготовки і проведення виборів та референдумів в Україні (за наявності відповідного документа).
Запропонований порядок утворення виборчих комісій позбавить комісії негативного впливу протистояння між різними політичними силами на їх діяльність, забезпечить реалізацію принципів законності, об'єктивності при вирішенні питань, віднесених до повноважень виборчих комісій.
Виборче законодавство зарубіжних країн по-різному визначає місце політичних партій в утворенні й роботі виборчих комісій. Так, утворення виборчих комісій за участю політичних партій передбачено виборчим законодавством Республіки Білорусі, Литовської Республіки та Словацької Республіки; участь політичних партій у роботі виборчих комісій із правом дорадчого голосу передбачено виборчим законодавством Російської Федерації, Азербайджанської
еспубліки; у формуванні й роботі виборчих комісій, за виборчим законодавством Польщі, Угорської Республіки та Республіки Мо-
Дови, політичні партії участі не беруть.
Враховуючи досвід роботи Центральної виборчої комісії та досвід °°рчих органів зарубіжних країн, потрібно законодавче закріпи-згідно з якою політичні партії, виборчі блоки партій, що є
103

СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., ДОНДИКМ.І., МОРОЗ Н.М. ________________
суб'єктами виборчого процесу, можуть призначати по одному пре, ставнику із правом дорадчого голосу в кожну виборчу комісію. Т представники будуть наділені правом виступати на засіданнях ко сії, вносити пропозиції з питань, віднесених до повноважень вибор комісії, знайомитися з документами і матеріалами виборчої комі отримувати копії протоколів виборчої комісії про встановлення п сумків голосування, про результати виборів, оскаржувати рішення в борчих комісій.
Для вдосконалення організації роботи виборчих комісій та комісій з всеукраїнського референдуму важливим є більш чітке законодавче врегулювання статусу членів відповідних комісій. З цією ме тою доцільно встановити, що особа, яка пропонується до складу борчої комісії, подає до органу, що утворює комісію, письмову з; про згоду на роботу в складі комісії.
На думку авторів, слід також законодавчо закріпити положення п ^ те, що громадянин набуває статусу члена комісії тільки після складення відповідної присяги. Текст такої присяги та порядок її складення повинні бути також визначені в законі. Крім цього, необхідно передбачити для членів комісій, особливо територіальних (регіональних), обов'язкове спеціальне навчання з питань організації підготовки і проведення виборів, референдумів з видачею відповідного документа.
Практика проведення виборчих кампаній показала, що до складу виборчих комісій не можуть входити посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, особи, які за постійним місцем роботи (служби) перебувають у прямому підпорядкуванні голови або іншого члена комісії, чоловік, дружина, діти, батьки, рідні брати, сестри кандидатів, особи, діяльність яких у виборчих комісіях була припинена достроково за порушення виборчого закону. Такі обмеження забезпечать об'єктивність і незалежність виборчих комісій та їх членів при прийнятті рішень.
Потребують уніфікованого врегулювання положення законів про вибори і референдуми щодо визначення умов правомочності засідань виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму та умов прийняття рішень комісіями. В усіх законах про вибори І Ре' ферендуми потрібно чітко визначити, що засідання комісій є право мочним, якщо в ньому бере участь не менш як дві третини її склаДУ' виборчі комісії та комісії з референдуму приймають рішення у Ф°Р
104
формування та організація діяльності виборчих комісій...
мі постанов відкритим голосуванням більшістю голосів від загаль-ного складу комісії. Рішення, прийняті в межах повноважень відповідної комісії, є обов'язковими для виконання.
У законодавстві про вибори та референдуми доцільно уніфікувати положення, що стосуються організації роботи виборчих комісій, комісій з референдуму, сприяння у здійсненні ними своїх повноважень, матеріально-технічного забезпечення їх діяльності. Зокрема, слід законодавчо визначити порядок забезпечення виборчих комісій та комісій з референдуму необхідними для роботи і організації голосування приміщеннями, транспортом, засобами зв'язку та інформатизації тощо.
Крім того, повинно бути законодавчо врегульовано порядок інформування громадян України про підготовку і проведення виборчої кампанії, референдуму - через електронні та друковані засоби масової інформації.
У законах про вибори і референдуми має бути чітко визначено порядок звільнення членів комісій від виконання виробничих або службових обов'язків за основним місцем роботи, обов'язковість виконання рішень комісій з цього питання. Член виборчої комісії, комісії з всеукраїнського референдуму до закінчення строку своїх повноважень у комісії не може бути звільнений з постійного місця роботи за ініціативою власника підприємства, установи, організації чи уповноваженого ним органу без погодження з відповідною виборчою комісією або комісією з всеукраїнського референдуму.
Підлягає врегулюванню питання щодо відповідальності виборчих комісій та їх членів за порушення виборчого законодавства. Доцільно передбачити право Центральної виборчої комісії приймати рішення ПРО припинення діяльності виборчої комісії в разі невиконання рішення суду, рішення Центральної виборчої комісії, визнання виборів недійсними з вини комісії, незадовільної організації (зриву) виборів. Необхідно надати право виборчим комісіям звертатися до виборчої комісії вищого рівня з поданням про звільнення від виконання обо-вязків члена комісії при систематичному невиконанні ним обов'яз-1В> а також у разі притягнення до кримінальної, адміністративної від-°відальності або встановлення обставин, що обмежують його право УТИ членом комісії.
105
ДАНИЛЮКВ.А. член Центральної виборчої комісії
ВЗАЄМОДІЯ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ З МІСЦЕВИМИ
ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНАМИ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Десять років молола Українська держава йде шляхом демократичних реформ, пов'язаних з підвищенням ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ці напрями державотворення постійно вдосконалюються, набутий досвід поступово трансформується, насамперед, у правовий механізм формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування через проведення виборів і конкретизується у відповідних положеннях, визначених Законами України1.
Основними етапами виборчого процесу є: призначення (проголошення) виборів; формування та утворення виборчих округів, виборчих дільниць; формування та утворення виборчих комісій; висування кандидатів та їх реєстрація; складання списків виборців; передвиборна агітація; голосування, встановлення та оголошення результатів виборів.
Саме така їх поетапна реалізація зумовлює виконання різноманітних виборчих дій, що забезпечують прозорий, демократичний характер підготовки і проведення виборів, обрання представників до органів законодавчої влади, органів місцевого самоврядування та відповідних посадових осіб. Зважаючи на те, що виборче законодавство не визначає чіткого механізму виконання окремих його положень, зокрема тих, що мають адміністративно-технологічний характер, в цьому матеріалі маємо намір розкрити та показати необхідність тісної взаємодії виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади
' Закон України чііро вибори народних депутатів України», зі змінами / Відомості Верховної Ради України, 1997, № 43.
Закон України «Про вибори Президента України», зі змінами / Відомості Верховної Ради України, 1999, № 14.
Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», зі змінами / Відомості Верховної Ради України, 1998. № 3-4.
Закон України «Яро Центральну виборчу комісію» / Відомості Верховної Ради України, 1998, № 5.
106
та органами місцевого самоврядування у конкретних проміжках часу, регламентованих виборчим процесом.
Після призначення виборів, проголошення початку виборчої кампанії для їх проведення утворюються виборчі округи, а для безпосередньої організації голосування - виборчі дільниці.
Законами України визначено цілу низку загальних положень щодо утворення виборчих округів і виборчих дільниць, а також питань взаємодії Центральної виборчої комісії, територіальних (окружних) виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Грунтуючись саме на положеннях виборчого законодавства, вважаємо, що на одному з перших етапів виборчої кампанії - утворення виборчих округів - у роботі як Центральної виборчої комісії, територіальних виборчих комісій, так і керівних посадових осіб місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування необхідне досконале володіння засадами адміністративно-територіального устрою України, окремих регіонів або їх частин, знанням стану їх соціально-економічного розвитку, національного та демографічного складу населення, яке проживає на відповідній території, категорії населених пунктів, наявності в них міграційних процесів тощо.
Саме, базуючись на цих засадах, Центральна виборча комісія у взаємодії з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, керуючись положеннями виборчого законодавства під час підготовки виборів Президента України, народних депутатів України, на підставі матеріалів державних органів статистики визначила необхідну кількість виборчих округів у кожному регіоні держави, адміністративно-територіальній одиниці встановила середню чисельність виборців у них.
Рекомендації Центральної виборчої комісії щодо встановленої кількості виборчих округів розглядалися на сесіях Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад. Це дало можливість депутатам на регіональному рівні виважено і досконало вивчити питання утворення виборчих округів, У тому числі в окремих випадках визначатися з необхідністю утво-Рення виборчих округів у місцях компактного проживання національ-них меншин, а також дотримати встановленої середньої кількості виборців у виборчому окрузі при допустимому її відхиленні у межах, як пРавило, не більше десяти відсотків.
107
ДАНИЛЮК В. А.
Така взаємодія на цьому етапі виборчої кампанії дозволила Цеп г-ральній виборчій комісії у визначені календарні строки утворити ші-борчі округи і забезпечити подальший розвиток виборчого процесу.1
Відповідно до чинного законодавства наступним заходом у взаємодії виборчих комісій з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами є утворення виборчих дільниць. Під час організації цієї роботи враховується кількість виборців, які мають право брати участь у виборах, уточнюється адміністративно-територіальне розташування місць проживання населення, наявність обладнаних шляхів сполучення між населеними пунктами, можливість встановлення і надійність роботи телефонного та інших сучасних видів зв'язку тощо. Опрацювавши необхідні матеріали, сільські, селищні, міські, районні у містах ради утворюють або надсилають до відповідних виборчих комісій пропозиції щодо утворення виборчих дільниць, дотримуючись при цьому вимог виборчого законодавства, щоб у кожній виборчій дільниці налічувалося від 20 до 3000 виборців.
Разом із тим, практикою підтверджується, що на місцях не завжди належно і сумлінно підходять до виконання положень виборчого законодавства та рекомендацій Центральної виборчої комісії щодо утворення виборчих округів і виборчих дільниць. Так, наприклад, під час підготовки і проведення виборів народних депутатів України в 1998 році при внесенні пропозицій Центральній виборчій комісії про утворення виборчих округів Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Волинська, Луганська, Сумська, Херсонська, Черкаська обласні та Київська міська ради в окремих випадках не врахували демографічної ситуації в регіоні, а також рекомендацій щодо додержання орієнтовної середньої кількості виборців у виборчих округах при їх утворенні. Як наслідок цього, в тридцяти одному виборчому окрузі було допущено відхилення від норми, визначеної Центральною виборчою комісією, що в подальшому перебігу виборчого процесу могло зашкодити встановленню результатів виборів та спричинити дії для визнання виборів недійсними у виборчому окрузі. Щоб запобігти такому можливому ускладненню виборчого процесу, Центральна виборча
' Парламент України: вибори-98: Інформ.-аналіт.вид.4.2/ Центральна виборі" комісія.; Редкол.: М.М.Рябець (голова) та ін.- К.,1998.- С.93-98.
Вибори Президента України 1999: Інформ-аналіт.вид./ Центральна виборча комісія.; Редкол.: М.М.Рябець (голова) та ін.- К., 1999.- С.87-94.
108
Взаємодія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади...
комісія змушена була звернутися з поданням до Верховної Ради України з пропозицією внесення змін до статті 7 Закону України «Про вибори народних депутатів України».
Траплялися також непоодинокі випадки порушення виборчого законодавства при утворенні виборчих дільниць, зокрема в містах Кіровограді та Маріуполі. Неузгодженість дій міських і районних рад у цих містах під час утворення виборчих дільниць могла призвести до негативних наслідків. Лише після оперативного реагування Центральної виборчої комісії на такі випадки керівники зазначених органів місцевого самоврядування змогли своєчасно їх виправити та забезпечити виконання в установленому Законом порядку утворення виборчих дільниць.
Потребує нагального вдосконалення взаємодія виборчих комісій і органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в питаннях утворення виборчих дільниць за межами України та системи органів виконання покарань. Відповідно до законодавства виборчі дільниці в цих випадках утворюються згідно з поданнями керівництва Міністерства закордонних справ України та відповідних установ Державного департаменту України з питань виконання покарань за участю органів місцевого самоврядування. При цьому утворення виборчих дільниць ускладнюється віддаленістю, ізольованістю місць перебування громадян та постійною плинністю виборців. Саме через такі обставини під час підготовки і проведення виборів Президента України Центральна виборча комісія вимушена була утворювати виборчі Дільниці за межами держави та в місцях виконання покарань, дотримуючись принципу винятковості.
Як свідчить аналіз роботи виборчих комісій та їх взаємодії-з місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, з посадовими особами цих органів, керівниками підприємств, організацій, установ, за час підготовки і проведення виборів Президен-Та України, народних депутатів України через незадовільне виконання окремими з них посадових обов'язків і вимог, визначених законодавством, певна кількість виборців не скористалася своїм конституційним правом на участь у виборах, Особливо це стосується вибор-^1В> які знаходилися в день виборів у плаванні на суднах під Державним Прапором України.
" виборчих комісій виникали окремі непорозуміння з посадовими с°бами органів місцевого самоврядування з питань утворення ви-
109
ДАНИЛЮК В.А.
борних дільниць у віддалених від населених пунктів місцях розташування військових частин. Ці питання і сьогодні потребують більш чіткого врегулювання у виборчих законах з метою налагодження взає модії виборчих комісій з органами місцевого самоврядування та командирами військових частин.
Розгортанню темпів виборчої кампанії передує не менш відпові дальний і складний етап - формування складу виборчих комісій, тобі визначення кола осіб, які безпосередньо займатимуться втіленням практичну діяльність положень законодавства щодо організації та п ведення виборів, встановлення підсумків та результатів голосуван.. Досвід організації цієї роботи показує, що перш ніж її розпочати, к_ жній особі, причетній до неї, необхідно усвідомити, що повноважев/ ня виборчих комісій, їх взаємодія з органами місцевої влади та орга нами місцевого самоврядування, підпорядкованість встановлюються виборчим законодавством. Слід мати на увазі, що виборчі комісії являють собою чітку і гнучку систему, адаптовану до проведення виборів на державному і місцевому рівнях та здатною функціонувати в режимі, незалежному від гілок влади.
Практика підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України свідчить, що для дотримання законності, демократичності, прозорості виборчого процесу виборчі комісії в організаційно-правовому, матеріально-технічному, фінансовому відношенні повинні бути незалежними від впливу політичних сил, органів виконавчої влади та їх посадових осіб. На минулих виборах Президента України були випадки, коли рекомендовані до складу виборчих комісій окремі представники політичних партій замість виконання покладених законом на них обов'язків займали позицію, адекватну політичним інтересам своїх партій, ігнорували вимоги виборчого законодавства, а іноді навмисно створювали умови для неприйняття рішень комісії з питань виборчого процесу, тим самим ставивши під загрозу перебіг виборчого процесу, особливо на його завершальному етапі.
Центральна виборча комісія, проаналізувавши окремі положення виборчого законодавства і врахувавши набутий у межах держави та міжнародний досвід, вважає, що назріла нагальна потреба в утворенні регіональних виборчих комісій, які працювали б на постійній основі протягом установленого законодавством терміну. При цьому голова, заступник голови, секретар комісії чи один з її членів мали.|Щ
по
Взаємодія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади...
утримуватися за рахунок коштів, виділених з Державного бюджету України, і бути звільнені на цей час від виконання службових або виробничих обов'язків за основним місцем роботи. Заслуговують на увагу пропозиції органів місцевої виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо входження до складу виборчих комісій підготовлених фахівців з питань виборчого процесу, досвідчені правознавці, економісти, фінансисти тощо.
Існування на регіональному рівні постійно діючих виборчих комісій і працюючих у них на професійній основі вищезгаданих осіб створило б додаткові умови для поліпшення взаємодії Центральної виборчої комісії з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, зокрема при вирішенні питань щодо створення виборчим комісіям належних умов для роботи, забезпечення їх надійними засобами зв'язку, транспортом, оргтехнікою тощо дало б можливість глибше і ширше вивчати соціально-політичний стан регіону, запроваджувати у виборчий процес нові виборчі технології, ще тісніше співпрацювати з виборчими комісіями усіх рівнів.
Враховуючи запити і побажання з місць, Центральна виборча комісія постановою від 8 липня 1999 року № 107 визначила обсяг необхідних матеріально-технічних засобів щодо забезпечення організації роботи виборчих комісій за безпосередньою участю місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, організацій, установ. Адже зрозуміло, що в нинішніх соціально-економічних умовах виборчим комісіям без допомоги владних структур, керівників підприємств, організацій, установ не під силу самостійно вирішувати питання підготовки приміщень для голосування, виготовлення і доставки виборчої документації, забезпечення належного її зберігання, впорядкування територій, організації роботи транспорту, зв'язку в день виборів, надійного Функціонування комунальних служб тощо. Ці питання можливо вирішити на практиці лише за умов плідної, організованої взаємодії виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Досить важлива роль у виборчому процесі повинна бути відведена питанням підбору осіб, які будуть входити до складу виборчих комісій. Конституцією та іншими законами України встановлено, що склад Центральної виборчої комісії затверджується Верховною Радою України
\                                                        111
ДАНИЛЮК В.А.
за поданням Президента України. Законом України «Про Центральну виборчу комісію» визначено, що Комісія є незалежним органом наякий покладено повноваження щодо здійснення передбачених Конституцією та іншими законами України принципів і засад виборчої^ процесу, реалізації виборчих прав громадян, прийняття рішень, що' підлягають обов'язковому виконанню державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, їх посадовими особами, а також право розгляду заяв, скарг Юридичних та фізичних осіб та прийняття рішень по них.
Відповідно до виборчих законів такими повноваженнями і однаковою мірою відповідальності повинні бути наділені виборчі комісії нижчого рівня, звідки й випливає їх статут як суб'єкта єдиної ланки виборчого процесу, що має забезпечити виконання справи політичного значення - формування органів державного управління. Для без-Догаиної діяльності цієї ланки, про що свідчить практика, до складу виборчих комісій необхідно включати підготовлених фахівців, які сумлінно виконували б покладені на них обов'язки, досконало знали законодавство, мали практичний досвід організації виборів, займали позапартійну позицію.
Здійснити підбір таких осіб, теоретично і практично підготувати їх Д° роботи у виборчих комісіях та забезпечити всім необхідним для виконання покладених повноважень - найголовніше завдання органі в виконавчої влади та органів місцевого самоврядування не лише протягом однієї виборчої кампанії, а й для створення постійного резерву таких кадрів.
Тому досить своєчасно з ініціативи та безпосередньої участі Центральної виборчої комісії було розроблено, а в подальшому і схвалено Президентом України Концепцію підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів в Україні.1
Важливим документом, що розробляється в тісній взаємодії виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування для потреб виборчої кампанії є список виборців. Виборчим законодавством встановлено, що список виборців складається для кожної виборчої дільниці виконавчими комітетами сільських, селищних, міських (міст, де немає районних рад), районних
Указ Президента України «Про Концепцію підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів в Україні» від 8 грудня 2000 р. № 1322-
112
ія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади...
У містах рад або органами, що відповідно до закону здійснюють їх повноваження. Складений список виборців підписується керівником ор-ганУ. Щ° 1Х склав, і передається дільничній виборчій комісії. Посадова особа, яка підписала список виборців, несе відповідальність за достовірність та повноту відомостей, внесених до списку, своєчасну їх передачу дільничній виборчій комісії.
На жаль, практика показує, що є чимало випадків, коли список виборців, складений відповідним органом і підписаний його керівником, не завжди відповідає вимогам закону. Як свідчать окремі матеріали, що розглядалися в судах різних інстанцій за скаргами щодо визнання виборів недійсними, до списку виборців були включені виборці, які з різних причин задовго до початку виборчої кампанії вибули з території, де було утворено виборчу дільницю. Так, наприклад, з таких підстав у травні 2000 року Київським районним судом міста Одеси були визнані недійсними вибори Білгород-Дністровського міського голови. Лише після прийняття міською (територіальною) виборчою комісією рішення про проведення повторних виборів міського голови дільничними виборчими комісіями разом з відповідними структурами виконавчого комітету міськради під час ретельної перевірки та уточнення зі списків виборців було вилучено декілька сотень громадян, які за певний проміжок часу вибули із зазначеного місця проживання.
Таке ставлення керівництва виконкому міськради до виконання положень виборчого закону не отримало належної правової оцінки з боку відповідних органів, хоча міському бюджету було нанесено неабиякий збиток.
Наведені факти мали місце і в інших регіонах. З метою посилення відповідальності посадових осіб та належного виконання положень виборчого законодавства вважаємо необхідним введення в дію Державного реєстру фізичних осіб. Він має базуватися на сучасних електронних технологіях, забезпечувати бездоганний облік громадян, які проживають на відповідних адміністративних територіях, відслідковувати міграційні процеси, а також передбачати своєчасне і якісне складання списків виборців на будь-якому етапі виборчої кампанії.
Не менш вагомою особливістю виборчого процесу є те, що в часі,
Регламентованому законодавством для проведення виборчої кампа-
"> значний обсяг роботи відводиться такій важливій і відповідаль-
І," ЛІ                                                                                     *
и справі, як передвиборна агітація. Не розкриваючи суті, форм, ме-
113
д/іНИЛЮК В.А.
її проведення, слід наголосити, що така інституція є найбі деполітизованою частиною виборчої кампанії. Вона потребує у І; ного ставлення як з боку виборчих комісій, так і органів місцевої ,„,. кОІІавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Проведення виборчих кампаній свідчить, що передвиборна агітація здебільшого здійснюється у формі масових публічних заходів Законодавство з цього питання зобов'язує місцеві органи виконав-чО\ влади та органи місцевого самоврядування сприяти кандидатам у депутати, виборчим блокам, ініціативним групам виборців в організації агітаційних заходів, а також здійснювати контроль за дотриманням суб'єктами виборчого процесу положень законодавства під час їх підготовки та проведення. Йдеться також про надання приміщень для організації зустрічей з виборцями, ефірного часу на радіоі телебаченні, виготовлення агітаційних плакатів. Це далеко не Іюв-няй перелік питань співпраці виборчих комісій з місцевими органа-^0 виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, керів-Нцками підприємств, організацій, установ.
Аналіз взаємодії виборчих комісій з державними органами, органами місцевого самоврядування з розглянутих питань засвідчує, що дцшс спільна праця, усвідомлення всіма учасниками виборчого процесу визначених виборчим законодавством завдань є гарантом успішного проведення виборчих кампаній.
СТАРОВОЙТОВАГ.М.
член Центральної виборчої комісії,
заслужений юрист Укра їни
ОЗИМЧУКН.В. помічник члена Центральної виборчої комісії
ПРАВОВІ ЗАСАДИ СКЛАДАННЯ СПИСКІВ
ВИБОРЦІВ, УЧАСНИКІВ РЕФЕРЕНДУМІВ ТА
ПРОБЛЕМИ ЇХ УДОСКОНАЛЕННЯ
Важливою та відповідальною стадією виборчого процесу, проведення референдуму є складання списків виборців, учасників референдуму.
Включення громадянина до списку юридичне підтверджує його право на участь у виборах, референдумі. На підставі списку здійснюється видача бюлетенів для голосування. З огляду на це, в законодавстві важливо чітко визначити коло осіб, які мають право на участь у виборах і референдумах, оскільки лише такі особи мають право на включення до списків.
Право па участь у виборах та референдумах для громадян України є їх конституційним правом.
Відповідно до статті 70 Конституції України право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, яким на день їх проведення виповнилося 18 років, крім тих, кого визнано судом недієздатними. Складання списків виборців, учасників референдуму - відповідальна і трудомістка робота, що включає отримання певних відомостей про дорослих громадян України, які проживають у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, округу, дільниці.
У світовій практиці застосовуються два підходи щодо реєстрації виборців залежно від того, на кого покладається обов'язок реєстрації. ° одних країнах реєстрація виборців, учасників референдумів здійснюється відповідними державними органами, і така реєстрація є пуб-Лічною (обов'язковою або примусовою). В інших, де громадянин сам Має подбати про свою реєстрацію як виборця, застосовується особис-Та (добровільна) реєстрація. Реєстрація виборців може здійснювати-51 Шляхом складання постійних списків або періодичного їх складам-Ія Для кожної виборчої кампанії чи референдуму. Вітчизняні вибор-е законодавство та законодавство про референдуми передбачають
115
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУК Н.В.

складання списків виборців під час проведення кожної виборчої ка панії чи референдуму, тобто періодичне складення списків. Відневі! но до чинного законодавства складання списків переважно покладф ться на виконавчі органи місцевого самоврядування. Так, згідно з стиною першою статті 20 Закону України «Про вибори Президені України» складання списків виборців у кожній виборчій дільни (крім тих, де діє особливий порядок складання списків) покладає-І ся на виконавчі комітети сільських, селищних, міських (міст, де має районних рад), районних у містах рад або органи, що відповідно до Закону здійснюють їх функції.                                                 \
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а в містах Києві та Севастополі відповідні місцеві державні адміністрації складають списки виборців також під час проведення виборів народних депутатів України та місцевих виборів.
Порядок складання списку громадян, які мають право брати участь у референдумах, передбачено статтею 33 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Згідно з частиною першою цієї статті забезпечення організації обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, складання відповідних списків та передача їх дільничним комісіям з референдуму покладено на голів міських, районних у містах, селищних і сільських рад. Однак, процес складання списків учасників референдуму на цьому не закінчується. Відповідно до частини другої статті 33 список громадян, які мають право брати участь у референдумі, складається у кожній дільниці для голосування і підписується головою та секретарем відповідної дільничної комісії з референдуму. Цим же положенням передбачено можливість залучення дільничною комісією з референдуму для участі в роботі, пов'язаній із складанням списків учасників референдуму, представників громадськості.
Слід відзначити, що Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не визначено строків складання списків учасників референдуму, передачі їх дільничним комісіям з референдуму, а та" кож подальшого складання списків у кожній дільниці з референдум
У той же час у виборчих законах на відміну від Закону Україн «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначені строки складання та передачі списків виборців дільничним виборчим комісія^' Складені та підписані відповідними посадовими особами списки ^ борців передаються дільничним виборчим комісіям у такі строк '
116
Правові засади складання списків виборців, учасників референдумів...
по виборах Президента України - не пізніш як за 40 днів до дня виборів; по виборах народних депутатів України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів - не пізніш як за 45 днів до дня виборів.
Списки виборців складаються за формою, що встановлюється Центральною виборчою комісією, як це передбачено відповідними статтями Закону України «Про Центральну виборчу комісію»: при проведенні виборів Президента України (стаття 13), народних депутатів України (стаття М) та місцевих виборів (стаття 17). Відповідно до статті 15 цього Закону Центральна виборча комісія встановлює також форми списків громадян, які мають право брати участь у всеукраїнському референдумі, а відповідно до його статті 17-й форми виборчих документів при проведенні місцевих референдумів. Аналогічні повноваження Центральної виборчої комісії щодо встановлення форм списків виборців визначено в Законах України «Про вибори народних депутатів України» (стаття 1 1 ) та «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (стаття 25).
Виборче законодавство встановлює також вимоги до списків виборців, зокрема щодо відомостей, які мають у них зазначатися. Так, частиною п'ятою статті 20 Закону України «Про вибори Президента України» передбачено, що до списку виборців вносяться такі відомості як: прізвище, ім'я, по батькові, рік народження, а для осіб, яким у рік проведення виборів виповнилося або виповнюється вісімнадцять років, - число і місяць народження, адресу (місце проживання) виборця. У статті 18 Закону України «Про вибори народних депутатів України» вимоги щодо відомостей про виборців у списку виборців викладено більш лаконічно: «До списку виборців вноситься прізвище, ім'я, по батькові, дата народження, місце проживання виборця». Майже аналогічне положення містить частина п'ята статті 25 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», а саме: «До списку виборців вносяться прізвище, ім'я, п° батькові, дата народження, адреса (місце проживання) виборця». ак°н України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не містить вимог щодо відомостей про громадян, внесених до списку учасників референдумів.
виконання положень згаданих вище законів України Централь-а виборча комісія постановою від 20 лютого 1998 року № 78 встано-Ла форму списку виборців по виборах народних депутатів України,
117
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУКН.В.
депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. я* домо, чергові вибори народних депутатів України проводи*  ' 29 березня 1998 року одночасно з місцевими виборами, а тому зн   * з частиною восьмою статті 13 Закону України «Про вибори депута • місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» під час їх підг товки та проведення утворювалися спільні виборчі дільниці відцов. дно до Закону України «Про вибори народних депутатів України Під час виборів 29 березня 1998 року відповідно до зазначеної поста нови Центральної виборчої комісії використовувалися також єдин-списки виборців.
У зв'язку з призначенням на ЗО травня 1999 року виборів Київського міського голови Центральна виборча комісія прийняла постанову від 12 березня 1999 року № 17 «Про форми та зразки виборчих документів по виборах Київського міського голови», якою встановила форму списку виборців на цих виборах.
Постановою від 31 липня 1999 року № 144 Центральна виборча комісія встановила форму списків виборців по виборах Президента України 31 жовтня 1999 року.
У зв'язку з проголошенням проведення 16 квітня 2000 року всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Центральна виборча комісія постановою від 10 лютого 2000 року №8 встановила форму списку громадян, які мали право брати участь у проголошеному референдумі. Оскільки статтею 35 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачено можливість дострокового голосування, тому у формі списку встановлено спеціально графи для зазначення дати та підпису громадянина про одержання бюлетенів для голосування в період між поданням списку для загального ознайомлення і днем всеукраїнського референдуму.
Виборчі закони передбачають включення прізвищ виборців до списку в порядку, зручному для проведення голосування. Отже, списки можуть складатися не обов'язково в алфавітному порядку, а, скажімо, за місцем проживання виборців чи в інший спосіб.
При складанні списків виборців, учасників референдуму забезпечується дотримання конституційного принципу рівного виборчого права: виборець, учасник референдуму включається до списку виборців, учасників референдуму лише на одній дільниці, що передбачено Законами України «Про вибори Президента України» (стаття 20)
118
,,• засади СКЛІ
Іадання списків виборців, учасників референдумів...
бори народних депутатів України» (стаття 18), «Про вибори
-
,
«ПР°       місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (стат ДЄІ1^ «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (стаття 33). Тя25)< '                               -                   .                      -
гт ложеннями чинних виборчих законів також передбачено, що
яова особа, яка підписала списки, несе відповідальність за до-
"°   юність, повноту і своєчасність їх передачі дільничним вибор-
ні комісіям. Але, зважаючи на відсутність у чинному законодавс-
• норм, відповідно до яких винні особи можуть бути притягнуті
о віДП°в'Лальпосг"> положення про відповідальність за порушен-
ня вимог, що передбачені у виборчих законах, носять декларатив-
ний характер. Поряд із тим слід зазначити, що Закон України «Про
всеукраїнський та місцеві референдуми» взагалі не містить будь-
якої вказівки щодо такої відповідальності.
Важливим етапом у роботі зі списками виборців, учасників референдуму є їх уточнення та оприлюднення, що покладається на дільничну виборчу комісію, комісію з референдуму та здійснюється протягом: по виборах Президента України - 25 днів; по виборах народних депутатів України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів - ЗО днів.
Виборче законодавство не містить положень щодо порядку уточнення дільничними виборчими комісіями списків виборців, джерел отримання ними відомостей для перевірки списків, тому дільничні виборчі комісії мають застосовувати всі можливі, в межах чинного законодавства, заходи для перевірки достовірності відомостей, внесених до списків, та їх уточнення. Такий підхід не суперечить положенню, викладеному у статті 33 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», за яким: «Громадяни, які проживають на території даної дільниці для голосування і з якихось причин пропущені в списку, включаються до нього за рішенням дільничної комісії з референдуму».
Списки виборців та учасників референдуму після їх уточнення підписуються головою та секретарем виборчої комісії, комісії з референдуму і подаються для загального ознайомлення: по виборах Президента України, народних депутатів України, депутатів місцевих рад Та сільських, селищних, міських голів - не пізніш як за 15 днів до дня виборів; на всеукраїнському та місцевому референдумах - за 10 днів
Референдуму.
119
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУКН.В.
Відповідно до виборчого законодавства та законодавства про ферендуми виборець, учасник референдуму має право на безпереіі-кодний доступ до документованої інформації (персональні відомостей) про себе, на уточнення цієї інформації з метою забезЛ чення її достовірності.
Після подання комісіями списків для загального ознайомлення мадяни мають можливість перевірити наявність та правильність! домостей у списку про себе, а у разі їх відсутності або недостовірної - вимагати внесення змін, доповнень.
Неправильності в списках виборців можуть бути оскаржені громадянами до дільничних комісій, а рішення дільничних комісій про відхилення подібних заяв - до суду. Згідно з частиною одинадцятою статті 20 Закону України «Про вибори Президента України» громадянин має право звернутися зі скаргою на допущені неправильності в списку на свій вибір: до дільничної виборчої комісії, територіальної виборчої комісії або безпосередньо до суду.
Заява про неправильності в списку розглядається дільничною виборчою комісією відповідно до чинного законодавства під час проведення виборів Президента України - у триденний строк; виборів народних депутатів України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів та під час проведення всеукраїнського та місцевого референдуму - в дводенний строк. Напередодні та в день проведення виборів і референдуму заяви про неправильність у списку розглядаються негайно. Дільнична комісія зобов'язана внести необхідні зміни до списку або видати заявнику копію мотивованого рішення про відхилення його скарги. У статті 34 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» зазначено, що суд зобов'язаний розглянути скаргу про неправильності в списку в триденний строк. Виправлення в списку відповідно до рішення суду вносяться дільничною комісією з референдуму негайно.
Після оприлюднення списків виборців, дільничні виборчі комісі1 мають вносити до них зміни також у разі звернень громадян, які змінюють місце свого проживання.
Відповідно до статті 18 Закону України «Про вибори народнй* депутатів України» виборець, який прибув на територію вибор401 дільниці після уточнення списку виборців, включається дільничне"0 виборчою комісією до списку виборців за умови пред'явлення
120
правові засади складання списків виборців, учасників референдумів...
мента, що посвідчує його особу та місце проживання, а виборець, який вибуває з території виборчої дільниці після оприлюднення списку виборців, на підставі відповідного документа виключаються зі списку виборців. Аналогічні положення містяться в Законах Украї-ни «Про вибори Президента України», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».
У Законі «Про вибори Президента України», крім того, передбачається положення про надання довідок про невключення до списку виборців та про виключення їх зі списку. Виборець, який прибуває на територію виборчої дільниці після уточнення списку виборців, повинен, крім документа, що посвідчує його особу та місце проживання, пред'являти довідку про невключення до списку виборців за попереднім місцем проживання. Виборцю, який вибуває з території виборчої дільниці після оприлюднення списку виборців, надається довідка за формою, що затверджується Центральною виборчою комісією. Така довідка додається до списку виборців на виборчій дільниці за новим місцем проживання виборця. На виконання цієї вимоги Закону Центральна виборча комісія постановою від 27 серпня 1999 року № 206 встановила форму довідки про виключення виборця, який вибув з території виборчої дільниці, зі списку виборців після його оприлюднення. У довідці зазначаються прізвище, ім'я, по батькові виборця, номер територіальної виборчої дільниці, номер територіального виборчого округу, з якого він вибув і виключений дільничною виборчою комісією зі списку виборців із вказівкою на дату виключення. Довідка підписується головою дільничної виборчої комісії (зазначаються номер виборчої дільниці, прізвище, ініціали голови дільничної виборчої комісії, дата підпису) та засвідчується печаткою.
Практика застосування положень Закону щодо використання таких довідок засвідчила їх недосконалість, оскільки при використанні &Уло багато непорозумінь, скарг, а тому є необхідність внесення змін Д° чинного Закону в цій частині.
Слід відзначити, що у законодавстві про вибори не чітко врегу-
ь°вано питання щодо участі в голосуванні осіб, які тимчасово пере-
Увають на території адміністративно-територіальної одиниці, де від-
Уваються місцеві вибори або референдум, і не належать до відповід-
1 Територіальної громади, а також щодо забезпечення права на
асть у виборах і референдумах членів територіальних громад, які
1-21
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУК Н.В.
під час проведення виборів і референдумів тимчасово перебувають не за місцем постійного проживання.
Необхідною умовою для складання достовірних списків виборців учасників референдуму є наявність повної та достовірної інформації про них за місцем їх проживання або перебування. Оскільки в Україні застосовується обов'язковий порядок складання списків для кожної виборчої кампанії, то сама держава має забезпечувати достовірну, періодичну реєстрацію виборців, учасників референдуму. На сьогодні в Україні не існує єдиної системи реєстрації виборців, тому виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у містах рад або органи, що здійснюють їх функції, використовують відомості з різних джерел, зокрема органів Міністерства внутрішніх справ України та Міністерства юстиції України. На нашу думку, вже давно стало нагальною потребою запровадження Єдиної державної реєстрації виборців. Передумови створення такої системи нині в Україні назріли, оскільки в реєстрації населення за різними ознаками зацікавлені кілька відомств, які здатні створити власну комп'ютеризовану мережу реєстрації. Так, наприклад, Державна податкова адміністрація України створює Державний реєстр фізичних осіб, що обліковує фактично всіх фізичних осіб, які мають постійне місце роботи або займаються підприємницькою діяльністю. Пенсійний Фонд України створює систему реєстрації громадян пенсійного віку, в якій накопичується також інформація про громадян передпенсійного віку.
На реалізацію постанови Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503, доручень Президента України від 15 грудня 1995 року та від 17 лютого 1997 року щодо проведення паспортизації громадян в Україні створюється Єдина державна автоматизована паспортна система (ЄДАПС). Передбачається, що в подальшому ця система має увійти основною складовою частиною до Державного реєстру фізичних осіб, що дасть можливість сформувати загальну систему обліку громадян, побудовану за принципом реєстрації громадян за обраним ними місцем проживання. На жаль, роботи зі створення Державного реєстру фізичних осіб, підсистемою якого міг би стати Державний реєстр виборців, проводяться дуже повільно.
У роботі над законодавчим забезпеченням та здійсненням організаційних заходів щодо складання списків виборців, учасників референДУ' мів корисним є ознайомлення з досвідом зарубіжних країн, зокрема з питань реєстрації виборців, учасників референдумів, складання списків-
авові засади складання списків виборців, учасників референдумів...
Центральна виборча комісія здійснює заходи щодо ознайомлення . законодавчою базою для проведення виборів в інших країнах, вивчення міжнародного досвіду організації виборчих процесів. Протягом останніх років відповідно до Угод про співробітництво делегації Центральної виборчої комісії у складі членів Комісії та працівників її Секретаріату вивчали цікавий досвід щодо реєстрації виборців У російській Федерації та в Угорській Республіці. З серпня 1994 року в російській Федерації розпочалось створення Державної автоматизованої системи (ДАЄ) «Вибори», яка нині успішно функціонує і виконує інформаційно-аналітичне забезпечення виборів і референдумів (у тому числі місцевих). Цінною експлуатаційною її особливістю є те, що найнижчий функціональний рівень системи - це районна ланка, де накопичується виборча інформація з дільниць, яка через канали зв'язку передається до виборчих комісій вищого рівня. Для організаційного, інформаційного і методичного забезпечення ДАЄ «Вибори» створено Федеральний центр інформатизації при Центральній виборчій комісії Російської Федерації. Роботу ДАЄ «Вибори» в регіонах Російської Федерації забезпечують системні адміністратори (їх 2750 осіб), які працюють на постійній основі.
Заслуговує на увагу та обставина, що важливим елементом реалізації комплексного підходу до проблем автоматизації виборчого процесу в Росії є розробка проекту Федеральної цільової програми «Створення загальнодержавної автоматизованої системи обліку осіб, які проживають у Російській Федерації і які тимчасово перебувають на її території, та офіційних документів, що посвідчують їх особу». Реалізація цієї програми - це, власне, створення автоматизованого Реєстру населення Російської Федерації. Організацією виконання цієї програми займається Уряд Російської Федерації та органи виконавчої влади на місцях.
Реєстрація та складання списків виборців у Російській Федерації Убезпечуються належною правовою базою. Відповідно до Федерального Закону «Про основні гарантії виборчих прав і прав на участь у Референдумі громадян Російської Федерації» реєстрація (облік) ви-&0РЦів, учасників референдуму здійснюється главою відповідного му-Ни№гіального органу (якщо така посада не передбачена - особою, упо-вноваженою на це органом місцевого самоврядування), командиром ВІИськової частини, керівником дипломатичного представництва, кон-ої установи за станом на 1 січня та 1 липня кожного року.
122
123
СТАРОВОЙТОВАГ.М., ОЗИМЧУК Н.В.
ж
При цьому може використовуватись державна автоматизована • формаційна система. На підставі відомостей, наданих за встановлен формою уповноваженими на це органами або посадовими особами »' повідна виборча комісія, комісія з референдуму складає список вибо ців, учасників референдуму в кожній виборчій дільниці, у тому числі використанням державної автоматизованої інформаційної системи
На нашу думку, практичний досвід державного вирішення проб леми реєстрації виборців, накопичений Російською Федерацією, бу ло б доцільно запровадити при вирішенні аналогічної проблеми в Україні.
Заслуговує також на увагу й досвід створення єдиної корпоративної інформаційної комп'ютерної мережі реєстрації громадян в Угорській Республіці. Реєстрацію громадян Угорської Республіки Центральне бюро з реєстрації населення і виборів при Міністерстві внутрішніх справ розпочало в 1974 році. Протягом чотирьох років здійснювалося уточнення даних та видавалися нові особисті документи (паспорти, адресні карти, посвідчення тощо). На розгортання системи на всіх рівнях та використання її під час виборів знадобилося майже сім років. На підставі реєстру виборців вже на початкових етапах виборчої кампанії Центральне бюро контролює додержання вимог виборчого законодавства на обласному рівні при складанні списків виборців, визначенні меж виборчих дільниць та округів. В Угорській Республіці на 10 мли. населення утворюється 11 тисяч виборчих дільниць. Списки формуються автоматично на підставі бази даних і в автоматичному режимі надсилаються на адресу виборців повідомлення про місце, дату та час голосування. Відповідальним за складання списків виборців є місцевий нотаріус, який їх отримує, підписує, ставить печатку і передає виборчій комісії, а також з'ясовує і виправляє всі неправильності у списках. У день виборів нотаріус чергує, а, отже, навіть у цей день виборця можна включити до списку і надати йому можливість проголосувати. Як правило, для виборчих комісій м. Будапешта списки виборців складає безпосередньо Центральне бюро Міністерства внутрішніх справ Угорської Республіки.
Комп'ютерна база даних про реєстрацію населення в Угорщині є корпоративною. Користувачами безкоштовної інформації з бази даних (з дотриманням законодавства про захист конфіденційної їй' формації про особу) є податкова служба, Міністерство оборони.
124
. засади складання списків виборців, учасників референдумів...
\\\>-''^----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
•йці та соціальні служби, служби охорони здоров'я та органи "хорони правопорядку.
Публічна (обов'язкова або примусова) реєстрація виборців, крім •йської Федерації та Угорської Республіки, запроваджена також Я'лорусі' Киргизстані, Молдові, Польщі, Німеччині, Великобри-ш Литовській Республіці, Албанії, Швеції, Швейцарії, Канаді, Пе-та в інших державах. Питання складання списку виборців у зару-й'жних країнах вирішуються по-різному, в установленому національним законодавством порядку.
Так, у Федеративній Республіці Німеччині списки виборців по кожній виборчій дільниці складають муніципальні органи. Списки надаються для публічного ознайомлення в робочі дні з двадцятого по шістнадцятий день до дня виборів.
Для реєстрації виборців у Великобританії призначаються державні службовці-реєстратори, в обов'язки яких входить щорічна підготовка та публікація реєстрів виборців для виборів:
- до парламенту в кожному виборчому окрузі або його частині, що охоплює територію, на яку поширюються повноваження реєстратора;
- до органів місцевого самоврядування в кожній виборчій територіальній одиниці або її частині.
Вимагається, що реєстри виборців до парламенту і до органів місцевого самоврядування у Великобританії повинні бути в межах можливого поєднані, а імена осіб, які мають бути включені лише у реєстр виборців по виборах до органів місцевого самоврядування, крім того, окремо зазначені. На реєстратора покладається також обов'язок щодо збору інформації для складання реєстру виборців, опитування мешканців за місцем їх проживання або в інший спосіб отримувати інформацію про осіб, які мають право брати участь у голосуванні; розглядати заяви осіб щодо включення їх до реєстру виборців; вносити за наявності підстав необхідні виправлення до реєстру.
У Республіці Польщі відповідно до Закону «Про вибори до Сей-
МУ Республіки Польщі» кожна комуна зобов'язана вести і поповню-
Вати постійний реєстр населення, що є підставою для створення спи-
^КУ виборців, учасників референдумів. Реєстр виборців, процедура
°го оформлення, поповнення та умови доступу до нього визначаю-
Ься Центральною виборчою комісією спільно з Міністерством вну-
тРШІніх справ.
125
СТАРОВОЙТОВАГ.М., ОЗИМЧУК Н.В.
Національний реєстр виборців Республіки Албанії форм ^^ за офіційною інформацією Цивільного реєстру населення, дл Є?Ьс' муванпя якого Центральна виборча комісія створює Управліц Р' єстрації виборців.                                                                          ЯРе-
У Сполучених Штатах Америки, Франції реєстрація покладеї самих виборців, тобто здійснюється ними добровільно. Виборець ^ сам подбати про свою реєстрацію. У США виборець, зареєстрова ^ один раз, вважається зареєстрованим постійно. Реєстрація вибо •" може проводитися шляхом безпосереднього звернення особи до м-цевих виборчих органів, автоінспекції та інших державних струкп, У багатьох штатах реєстрацію дозволено здійснювати через пощт вий зв'язок. Враховуючи проблеми, що виникають під час складання списків виборців, Конгрес США в 1993 році прийняв закон «Про реє-страцію виборців», який значно спростив для виборців процедуру ре. єстрації. За цим законом відповідні органи зобов'язані забезпечити виборцям можливість зареєструватися при отриманні прав водія, соціальних допомог по бідності та інвалідності, на призовних пунктах при зверненні до приватних фірм та апарату федерального уряду. Централізована система складання списків виборців у США відсутня. Виправлення у виборчі списки вносяться в разі зміни виборцем місця проживання, зміни прізвища або його смерті. Така система реєстрації має, на нашу думку, недоліки. Виборчі списки не завжди відображають електоральні можливості держави, оскільки пасивні громадяни, потенціальні виборці не зареєструються. В умовах застосування постійної системи реєстрації не виключається можливість фальсифікації результатів виборів, оскільки несвоєчасне внесення змін до виборчих списків, пов'язаних з вибуттям виборців, призводить до накопичення у списках так званих «мертвих душ». Не виключається також повторне внесення до списку та повторне голосування. Існуюча у Сполучених Штатах Америки процедура складання реєстру виборців, коли кожний з 50 штатів має власну конституцію і законодавство, за яким здійснюється реєстрація виборців, не виключає можливості зловживання виборчим правом, подвійного включення до списків.
Отже, при вдосконаленні вітчизняного законодавства стосовно ре-єстрації виборців, учасників референдумів та складання списків сліД зважати як на позитивний, так і на негативний досвід, накопичений з цього питання в інших державах.
126
пи складання списків виборців, учасників референдумів...
ика проведення виборів Президента України, народних де-• України, всеукраїнського референдуму за народною ініціати-пУтаТ1. иевцх виборів та референдумів засвідчила, що положення за-ВОІ°.' по вибори та референдуми, що стосуються складання списків "°/1 Іів учасників референдумів є, на нашу думку, недосконалими і
ииООрН.^' *                                                 .                 ......
бують внесення до них змін та уніфікації.
Н самперед, слід узгодити положення чинних виборчих законів „   он України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» з по-женнями Конституції України. Рішенням Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року № Ірп/98 визнано таким, що не від-овідає статті 70 Конституції України, положення Закону України <Про вибори народних депутатів України» стосовно зупинення здійснення виборчого права для осіб, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, - на час перебування в цих місцях. Такі особи мають включатися до списків виборців, учасників референдумів. З метою уніфікації положень виборчого законодавства та законодавства про референдуми, що має сприяти вдосконаленню процесу підготовки та проведення виборів і референдумів, необхідно внести зміни до чинних законів у частинах: визначення суб'єктів виборчого процесу та суб'єктів з проведення референдумів, на яких покладається складання списків виборців та учасників референдумів; визначення строків щодо складання списків виборців та учасників референдумів, передачі їх виборчим комісіям, уточнення та оприлюднення.
На нашу думку, доцільно запровадити в законодавстві про вибори та референдуми однаковий порядок забезпечення права на участь у виборах і референдумах громадян України, які на день проведення виборів та референдумів тимчасово перебувають не за місцем постійного проживання.
Необхідно також чинні закони про місцеві вибори і референдуми Доповнити чіткими положеннями про забезпечення права на участь у М'сцевих виборах і місцевих референдумах громадян тільки за їх належністю до відповідних територіальних громад, що відповідатиме вимогам статей 140 та 141 Конституції України.
Вважаємо, що законодавство про вибори і референдуми повинно включати положення, що можуть слугувати підставою для створення єДИної системи реєстрації виборців, учасників референдумів.
127
ІЛЬКОВО.щ помічник члена Центральної виборчої комісії
ІНСТИТУТ ЗБОРУ ПІДПИСІВ ВИБОРЦІВ ТА ЙОГО ПРАВОВЕ ВДОСКОНАЛЕННЯ
Збір підписів виборців на підтримку претендентів на кандидатів у Резиденти України, кандидатів у народні депутати України, як од. а з обов'язкових підстав для їх реєстрації, є одним із важливих етапів виборчого процесу в Україні.
^   У Законі України «Про вибори народних депутатів» від 18 листо-
да 1993 року вперше був введений у вітчизняне виборче законодав-
во Інститут збору підписів виборців на підтримку кандидата у де-
Утати. Щоб узяти участь у виборах, кандидатам у депутати потрібно
УЛО подолати символічний бар'єр у вигляді збору трьохсот підписів
"Оорцш відповідного виборчого округу на свою підтримку.
Після запровадження інституту збору підписів виборців у вище-
•  значеному Законі всі виборчі закони (крім нині діючого Закону
країни «Про вибори депутатів місцевих рад, сільських/селищних,
^ських голів») містили положення про необхідність збору певної кіль-
сті підписів виборців для реєстрації особи кандидатом на виборну
^°саду. Слід відмітити, що з прийняттям нових законів роль цього
ституту зростала, детальнішою ставала регламентація процедури
°РУ підписів, встановлювались певні обмеження, нарешті, збільшу-
алась кількість підписів, які потрібно було зібрати для реєстрації.
Запровадження цього інституту у виборче законодавство Укра-
^и пояснюється низкою об'єктивних причин. Після проголошен-
я незалежності України, одним із найважливіших завдань було
^ рмування якісно нових представницьких органів на основі но-
' Демократичної виборчої системи. І одним із актуальних питань,
Щ^о виникло при творенні нового вітчизняного виборчого законе-.
вства, був пошук, висловлюючись мовою міжнародних догово-
№ розумних вимог для здійснення права доступу до виборних по-
^ад, або Іншими словами, допустимих обмежень у вигляді встанов-
"ня спеціальних підстав для реєстрації кандидатів, які б ніяким
ном не дискримінували останніх та не обмежували виборчі пра-
І свободи громадян. Такі підстави є необхідними, і, особливо, на
чатковому етапі побудови демократичного суспільства, коли
128
Нормування нових дієвих представницьких органів відіграє чи не найвирішальнішу роль.
Збір підписів виборців на підтримку кандидатів якраз і є тією най-ЛпьШ демократичною формою, що певною мірою дає можливість визначити, які кандидати у депутати користуються підтримкою електо-оату. Таким чином, збір необхідної кількості підписів на підтримку кандидатів дає можливість сформувати коло дійсно конкурентоспроможних претендентів, які й поведуть далі боротьбу за голоси виборців.
Інститут збору підписів не є новелою виборчого законодавства незалежної України. Як форма правового закріплення народної ініціативи, він був відомий ще в двадцяті роки минулого століття. В одній із статей Конституції Української Народної Республіки зазначається: » Населяючим територію УНР націям - великоруській, єврейській і польській - право на національно-персональну автономію дається силою цього закону. Нації ж білоруська, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька та болгарська можуть скористуватися правом національно-персональної автономії, якщо до Генерального Суду про те поступить заява від кожної нації зокрема, підписана не меньш як 10.000 громадян УНР без ріжниці полу і віри, не обмежених по суду у своїх політичних правах, що заявляють про належність свою доданої нації»1.
Застосовується цей інститут і у виборчому законодавстві майже всіх країн Центральної та Східної Європи. Аналіз зарубіжного виборчого законодавства в частині висування та реєстрації кандидатів на виборні посади2 дозволив виявити ряд відмінних тенденцій у підходах до визначення підстав для реєстрації, і такої підстави, як збирання необхідної кількості підписів виборців на підтримку кандидатів зокрема.
Виборче законодавство переважної більшості країн «перехідної демократії» (Албанія, Білорусь, Хорватія, Казахстан, Латвія, Литва, Польща, Румунія та інші) містить положення, згідно з якими особу, яка виявила намір балотуватися на виборах, повинна підтримати своїми підписами певна частина електорату.
Конституція Української Народної Республіки // Конституційні акти УкРаїни. 1917 - 1920. Невідомі Конституції України. - К.: Філософська і с°Чіологічна думка, 1992.
Еіесііоп І.те Сотрепаіит о/ СепСгаІ апаЕазІет Еигоре.- ІРЕ5.~ Кую, 1995.
129
Ільково.м.
Найдетальнішу регламентацію порядку збору підписів виборі,-та процедури їх перевірки містить виборче законодавство Росії. Та у Федеральному Законі про вибори депутатів Державної Думи Феде' ральних Зборів Російської Федерації1 чітко виписані процедура збп ру підписів на підтримку кандидатів у депутати, а також порядок Ь передачі виборчим комісіям для перевірки, наведено вичерпний перелік підстав для неврахування підписів виборців. Низка положень виборчого законодавства Російської Федерації в частині збору Ііідпц. сів виборців заслуговують на особливу увагу та аналіз на предмет можливості їх застосування при розробці нового виборчого законодавства України. Так, на законодавчому рівні врегульовано процедуру здійснення вибіркової перевірки підписних листів виборчими комісіями, причому запропонований механізм може бути екстрапольований після певного доопрацювання у нові закони України «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України» в частині здійснення вибіркової перевірки підписних листів з підписами виборців на підтримку кандидатів. Видається доцільним розглянути можливість застосування у вітчизняному виборчому законодавстві російського досвіду законодавчого закріплення форми підписного листа. У названому вище Законі Російської Федерації форма підписного листа затверджена в додатку до Закону.
Досить детально врегульовані процедурні питання порядку збору підписів виборців та перевірки їх відповідності вимогам закону і в таких країнах, як Білорусь, Казахстан, Молдова.
Основна ж особливість виборчого законодавства інших країн Центральної та Східної Європи полягає у відсутності чіткого законодавчого регулювання порядку збору підписів, вимог до форми підписного листа та процедури перевірки підписних листів. Так, Закон Литовської Республіки «Про вибори до Сейму» вказує тільки на необхідність збору підписів на підтримку кандидата, не встановлюючи при цьому ні форми підписного листа, на якому вони повинні збиратись, ні обмежень щодо збору підписів, ні підстав для неврахування підписів виборців.
У багатьох країнах єдиною підставою для неврахування підписів виборців є підписання ними підписних листів на підтримку різних
' Федеральний Закон о виборах депутатов>Государственной Думьі Федерального Собрания Российской Федерациу. - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - М., 1999.
бору підписів виборців та його правове вдосконалення
тів або різних списків кандидатів на виборні посади, або по-е підписання підписного листа на підтримку одного і того ж са-8 канДиДата' виборчого списку кандидатів (Албанія, Латвія, Ма-ке°донія, Словенія).
у деяких державах із пропорційною або змішаною виборчою сис-ою збір підписів виборців є обов'язковою підставою для реєстра-... виборчого списку кандидатів у депутати лише для тих партій, що е відповідають певним, визначеним у законі показникам чисельнос-і партії (Македонія, Словенія). У Словаччині від збору підписів виборців звільняються партії та виборчі блоки, які набрали певний відсоток голосів на попередніх виборах.
Таким чином, можна зробити висновок про наявність двох відмінних напрямів правового регулювання інституту збору підписів виборців. Для першого з них характерним є відсутність чіткого законодавчого регулювання механізму збору підписів виборців, мінімальний рівень вимог до форми підписного листа, а також незначна кількість обмежень та заборон щодо збору підписів. Другий полягає в детальній регламентації у виборчому законі всіх процедур, пов'язаних зі збором підписів виборців, їх перевіркою та врахуванням виборчими комісіями, встановленням досить широкого кола обмежень і заборон щодо суб'єктів та місць збирання підписів, що має на меті усунути спроби різного роду фальсифікацій і тиску на виборців.
Навряд чи доцільно оцінювати переваги та недоліки цих способів. На нашу думку, вибір того чи іншого способу законодавчого закріплення інституту збору підписів виборців залежить виключно від ступеня демократизації суспільства та рівня правової культури всіх учасників виборчого процесу. І, видається, що саме з підвищенням як першого, так і другого показників у нашій державі, відпаде потреба у надмірній деталізації положень законодавства, що регулюють збір підписів виборців.
Історія виборчого законодавства України, аналіз численних законопроектів, що перебувають зараз на розгляді профільних комітетів °ерховної Ради України, свідчить про те, що вітчизняне виборче законодавство буде розвиватись у напрямі детальної регламентації ви-°°рчих процедур, пов'язаних зі збором підписів виборців.
У Центральній виборчій комісії було проведено узагальнення практики застосування положень чинного законодавства України про
130
5*
131
Ільково.м.
вибори, що врегульовують порядок збору підписів виборців та п цедуру перевірки достовірності підписів, на основі якого розробл  ' пропозиції щодо їх вдосконалення.                                               "
На нашу думку, вдосконалення законодавства в частині збору п-писів виборців повинно полягати у максимальній уніфікації таких ел ментів, як форма підписного листа, вимоги до осіб, які мають прав збирати підписи виборців, вимоги до заповнення підписного листа обмеження та заборони щодо збору підписів, підстави для невраху вання підписних листів та окремих підписів виборців, механізму не-редачі-приймання підписних листів до виборчих комісій та процеду. ри перевірки підписів.
Зокрема, повинно бути чітко визначено, що збирати підписи виборців можуть особи, які мають право голосу саме на час збору підписів виборців. Повноваження цих осіб на збір підписів виборців повинні бути підтверджені письмовим дорученням відповідно кандидата у депутати, претендента на кандидата у Президенти України або уповноважених осіб суб'єктів висування, оформленим відповідно до цивільного законодавства України.
Необхідно конкретизувати у законодавстві порядок заповнення підписного листа. Усі записи у підписному листі повинні виконуватися ручкою (не олівцем) без скорочень. Допущена помилка у підписному листі може бути виправлена особою, яка її зробила, у спосіб, що дозволяє прочитати попередній запис. Виправлення повинно засвідчуватися окремим підписом особи, яка зробила виправлення.
Слід врегулювати у виборчому законодавстві в частині, що стосується збору підписів виборців, і ще одне питання, що викликало чимало спорів на президентських виборах 1999 року. Мова йде про кількість підписних листів, які повинні видаватися виборчими комісіями для збирання підписів виборців. Відповідно до частини другої статті 25 Закону України «Про вибори Президента України» Центральна виборча комісія видає уповноваженій особі партії (блоку) необхідну кількість підписних листів встановленої форми для збирання підписів виборців на підтримку претендента.
Керуючись положеннями частини першої статті 28 згаданого Закону, відповідно до якої претендент має бути зареєстрований як кандидат у Президенти України, якщо його кандидатуру підтримають своїми підписами не менш як один мільйон громадян України,
132
бору підписів виборців та його правове вдосконалення
""   виборча комісія видавала підписні листи у кількості, що до-РаЛЬ      зібрати необхідну кількість підписів виборців. Проте через ЗВ°    й час до Центральної виборчої комісії надійшли звернення від ІІЄВ' ндентів з вимогою видати додаткову кількість підписних лис-"Ре оиходячи з названих положень Закону, а також враховуючи те, ""кошти, передбачені на виготовлення підписних листів коштори-ш° видатків на проведення виборів Президента України, були вико-С° стані у повному обсязі, Центральна виборча комісія відмовила пре-Р ндентам. Рішення Центральної виборчої комісії було оскаржено до Яеоховного Суду України, який зобов'язав Комісію видати претендентам додаткову кількість підписних листів. Враховуючи практичну необхідність у роз'ясненні положень Закону України «Про вибори Президента України» щодо кількості підписних листів, які повинні видаватись претендентама Центральна виборча комісія направила звернення до Конституційного Суду України з проханням дати офіційне тлумачення частини другої статті 25 Закону України «Про вибори Президента України», однак через швидкоплинність кампанії збору підписів це питання Конституційним Судом так і не було вирішено. На нашу думку, оптимальним рішенням цієї проблеми було б закріплення як в Законі України «Про вибори Президента України», так і в Законі України «Про вибори народних депутатів України» норми, відповідно до якої підписні листи повинні видаватися виборчими комісіями у кількості, необхідній для зібрання визначеної Законом кількості підписів виборців на підтримку кандидатів, з урахуванням десятивідсоткового резерву. Крім того, слід надати кандидатам у депутати, претендентам на кандидатів у Президенти України, партіям, виборчим блокам право виготовляти будь-яку кількість підписних листів друкарським або іншим способом з неухильним дотриманням Установленої форми підписного листа.
Також вважаємо, що необхідним є законодавче закріплення механізму приймання-передачі підписних листів суб'єктами висування до виборчих комісій для врахування підписів виборців. Як відомо, у чинному Законі України «Про вибори народних депутатів України» це читання регламентувалося єдиною нормою про те, що представнику ПаРтії (блоку), кандидату в депутати видається довідка, в якій зазна-Чається дата і час прийняття документів. Майже аналогічну норму м'°тить і Закон України «Про вибори Президента України», частина Восьма статті 27 якого говорить, що про прийняття підписних листів
133
Ільков о.м.
Центральна виборча комісія видає уповноваженим особам, які їх
дали, довідку встановленого зразка. Таким чином, через
щ
'
ьн
належної законодавчої регламентації цих важливих виборчих ДУР функції законодавця вимушена була брати на себе виборча комісія, яка постановою від 14 травня 1999 року № 32 затве дила рекомендації (роз'яснення) щодо порядку збирання підписів вм борців на підтримку претендента на кандидата у Президенти Украї ни та передачі підписних листів до Комісії, а постановою від 10 червця 1999 року №75 - порядок приймання та перевірки підписних листів на підтримку претендента на кандидата у Президенти України.
Пропонується, щоб за результатами збору підписів виборців особами, за дорученням яких проводився збір підписів виборців, складався протокол про підсумки збору підписів виборців. Підписні листи що подаються до відповідної виборчої комісії, повинні бути зброшуровані та пронумеровані. При прийманні підписних листів відповідна виборча комісія повинна перевірити відповідність кількості поданих підписних листів кількості, вказаній у протоколі про підсумки збору підписів виборців, скласти акт про приймання підписних листів із зазначенням кількості прийнятих підписних листів та заявленої кількості підписів, дату і час їх приймання.
У законодавстві слід установити вичерпний перелік обмежень щодо порядку збирання підписів виборців, який повинен повною мірою кореспондуватися з підставами для неврахуванпя підписів окремих виборців та підписних листів. Крім того, для забезпечення прозорості та об'єктивності збору підписів слід заборонити участь у цьому процесі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Що стосується процедури перевірки підписних листів виборчими комісіями, то, на нашу думку, вона повинна бути вибірковою. З цією пропозицією неодноразово зверталася до законодавця Центральна виборча комісія, адже досвід минулих виборчих кампаній показав, Ш° здійснити ретельну перевірку всіх підписів виборців силами членів Центральної виборчої комісії та працівників ЇЇ Секретаріату практично неможливо.
Не викликає сумнівів, що вдосконалення виборчого законодавсТ' ва в частині збору підписів виборців є необхідним, разом із тим, проб' лема, на нашу думку, полягає в тому, що наскільки б досконалим #е був виборчий закощяк детально не регулював би він усі основні пр°'
збору підписів виборців та його правове вдосконалення
п питання щодо збору підписів виборців, навряд чи він стане
и      ГІРРІО» і забезпечить чесність та прозорість цього процесу.
'І
л обливо показовою в цьому плані була виборча кампанія 1999 ро-виборах Президента України. Нагадаємо, що проводилась вона ним Законом, який у порівнянні із Законом «Про вибори Прези-та України» 1991 року і в порівнянні з чинним Законом України Поо вибори народних депутатів України» значно детальніше врегу-ьовував процедуру збору підписів і запроваджував суцільну пере-'Іжу підписних листів Центральною виборчою комісією.
результат відомий усім. У ході перевірки підписних листів були виявлені численні порушення вимог Закону. 5729 підписних листів із 109864 підписами виборців на підтримку претендентів на кандидатів у Президенти України були визнані Центральною виборчою комісією недійсними. Серед них підписні листи невстановленої форми, підписні листи, підписи в котрих зібрані в населених пунктах, яких ви не знайдете на жодній мапі України, і, нарешті, тисячі «мертвих душ», включених до підписних листів, - людей, які навіть не підозрювали, що вони підтримали своїм підписом претендента. Додамо тільки, що перевірка супроводжувалася численними скаргами, судовими позовами, закидами в бік Центральної виборчої комісії щодо упередженості до кандидатів.
Отже, яким не парадоксальним буде висновок, але доводиться констатувати, що встановлення в Законі суворих обмежень при збиранні підписів виборців, запровадження процедури суцільної їх перевірки, часто не вирішує свого основного завдання - відібрати для участі у виборах реальних кандидатів та серйозні політичні сили, які вправі сподіватися на підтримку виборців на виборах, і тому останнім часом активно обговорюється питання пошуку альтернативних підстав для реєстрації кандидатів у народні депутати України, претендентів на Кандидатів у Президенти України.
Такою альтернативною підставою для реєстрації може виступити гРоІІІова застава. Інститут грошової застави був уперше запроваджений у виборче законодавство України в Законі України «Про вибори Депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у Містах, обласних Рад» 1994 року. Проте грошова застава в ньому вибувала роль не альтернативної, а обов'язкової підстави для реєст-ії. Крім того, Закон містив норму, відповідно до якої грошова за-
134
135
Ільково.м.
става повертається особі, яка внесла її, якщо кандидат одержав на Іщ. борах не менш як п'ять відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, а застава, що не підлягає поверненню, зараховується д0 відповідного місцевого бюджету. У чинному Законі України «Про вибори народних депутатів України» 1997 року також однією з обо-' в'язкових підстав для реєстрації виборчого списку партії (блоку) є внесення партією (блоком) на рахунок Центральної виборчої комісії грошової застави, що повертається партіям (блокам), які взяли участь у розподілі депутатських мандатів.
Питання про трансформацію грошової застави з обов'язкової підстави для реєстрації в одну з альтернативних є більше політичним, аніж правовим, і тому не будемо давати йому свою оцінку. Однак зазначимо, що у разі запровадження цього інституту у виборче законодавство України, необхідно визначитися щодо часу, протягом якого можливе внесення грошової застави. На нашу думку, слід надати особі або партії (виборчому блоку) можливість внесення грошової застави у будь-який момент до закінчення часу реєстрації, навіть якщо їм уже видана необхідна кількість підписних листів для збору підписів виборців, і тим більше в разі якщо особі або партії (виборчому блоку) було відмовлено в реєстрації через недостатню кількість зібраних підписів виборців. Можливо, введення такої «страхувальної» грошової застави призведе до зниження значення інституту збору підписів виборців, хоча, з іншого боку, забезпечить як громадянам, так і партіям (виборчим блокам) ширші можливості для участі у виборах до органів державної влади.
Підсумовуючи викладене, слід ще раз підкреслити, що збір підписів виборців продовжує залишатися найбільш демократичною підставою для реєстрації кандидатів у депутати, претендентів на кандидатів у Президенти України, а тому його правове вдосконалення є актуальним та необхідним. Таке вдосконалення положень виборчого законодавства України, що врегульовують збір підписів виборців, повинно бути спрямоване, насамперед, на забезпечення чесності та прозорості цього процесу.
136
НЕЛЬГА О. В.
1'                                       член Центральної виборчої комісії,
.,:,. І;/, е                                доктор соціологічних наук, професор,
Л..                                     заслужений діяч науки і техніки України
ЗАБАРАТ.Б.
"••                                     завідуюча сектором з питань взаємодії з
політичними партіями та громадськими організаціями
.»,                            управління організаційно-методичної роботи
.,іП                     •         Секретаріату Центральної виборчої комісії
РІВЕНЬ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ТА ДЕЯКІ ПРАКТИЧНІ ПРОБЛЕМИ
ВЕДЕННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ І РЕФЕРЕНДУМНОЇ
АГІТАЦІЇ
Передвиборна агітація - найважливіший етап виборчого процесу. Вона є одним з найактивніших засобів політичної структуризації суспільства, формування поведінки електорату. Від її ефективності залежать результати голосування зокрема, та виборів у цілому. Чинне виборче законодавство надає широкі можливості всім учасникам виборчого процесу здійснювати передвиборну агітацію у будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.
Важливе значення має процес ведення агітації і під час референдумів. Однак слід визнати, що на сьогодні ведення агітації під час референдумів врегульовано чинним законодавством набагато гірше, ніж ведення передвиборної агітації.
Процес демократизації в Україні потребує, певна річ, всебічного вдосконалення законодавства про вибори та референдуми, в тому числі - в частині ведення агітації. І це, треба визнати, робиться. Звернемося хоча б до кількісних показників.
Так, якщо порівняти між собою розділ VIII Закону України "Про вибори народних депутатів України» (далі - Закон) у редак-1111 1993 року1, розділ V цього Закону в редакції 1997 року2, та, наре-^ті. розділ VIII проекту цього Закону, підготовленого Центральною
' Відомості Верховної Ради України, 1993, № 48, ст.455. г Там само, 1997, № 43, ст.280.
137
НЕЛЬГА О.В., ЗАБАРА Т.
рівень
нормативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми...
виборчою комісією в Редакції 2000-2001 років, присвячені веденії передвиборної агітаи*1' т°можца констатувати таке.
В редакції 1993 рс*кУ РОЗДІЛ складався з п'яти статей, що місти ,„ 17 частин; у 1997 роп* Р°ЗДл складався з п'яти статей, що містили 40 частин; і, нарешті, у проекті Зак0иу останньої редакції 2001 року розділ, присвячений пер«зДвиб°РНіЙ агітації, складається вже із семи статей і містить 60 частин-
Тобто можна бач*™, Що загальний обсяг частиНІ присвячених врегулюванню процесу веденця передвиборної агітації, збільшився з 1993 до 2001 року в 3,5 Раза Така КОНКрЄТИзація, безперечно, сприяє подоланню ситуації нечіткості, двозначності, недомовленості тощо.
Що ж стосується веДення передвиборної агітації з використанням засобів масової інформації, то, скажімо, її врегулюванню у 1993 році було присвячено 3 частини, у І9д7 році _ 14 частиНІ у 2001 році _ вже 24 частини.
Чи не найважливішою в РОЗДІЛІ, присвяченому врегулюванню процесу ведення передвиборної агітаціЇ! є стаття щодо відповідних обмежень і заборон. Конкре™™ аналіз показує, що у Законі редакції 1993 року містилося 6 частин обмежУвального та заборонного змісту, в редакції 1997 року - 13 частин, у ї^^ Закону редакції 2001 року -20 частин.
Окремо слід зазначити, Що Якщо у 1993 році питанням фінансу вання передвиборної агітації бу^0 присвячено 8 частин, у 1997 році -12 частин, то у 2001 р»"1 "им питанням присвячується вже 25 частин.
Ті ж самі тенденції пРосліДКовуються і при аналізі змін, що їх зазнав текст Закону України «Прс вибори Президента України» (далі - Закон). Особливістю ведення Передвиборної агітації у 1999 році стало те, що в цілому вона, порів1ІЯНО із президентськими виборами 1994 року, проводилася на більїлі досконалих нормативно-правових засадах.
Так, в останній реДаВДп 3азНгІченого Закону, прийнятій 5 березня 1999 року», в частині ведення Передвиборної агітації (глава 5, статті 31-35) він набув Суттє0их я* кіл^КІСНИХ) так і якісних позитивних відмінностей порівняно «е тільки ^ його першою редакцією, прийнято»
' Відомості Верховна Рад" УкРаінІ+  1999 № 14 ст 81 138
5 липня 1991 року1, а й наступною редакцією, прийнятою 24 лютого 1994 року2 (глава 5, статті 31-33).
Кількісних відмінностей, зрозуміло, передусім стосуються чисельності статей, Ідо регламентують процес ведення передвиборної агітації: якщо в редакції Закону 1994 року їх було дві, то в редакції 1999 року - вже три. Однак найбільшою мірою зазначені відмінності відбилися на загальній чисельності не так статей, як частин, присвячених зазначеній регламентації. Так, у 1994 році глава 5 містила 10 частин, у 1999- році - вже 32.
Серед усіх форм ведення передвиборної агітації найбільш вагомими і впливовими є, безумовно, ті, що пов'язані з використанням ЗМІ -преси, радіо, телебачення. У Законі вони виділені в окрему статтю 32, яка так і називається «Використання засобів масової інформації у передвиборній агітації».
У тексті Закону редакції 1994 року ця стаття мала назву «Використання державних засобів масової інформації у передвиборній агітації». Така назва начебто передбачала обов'язкову наявність у главі 5 Закону спеціальної статті, присвяченої використанню також і недержавних засобів масової інформації. Проте такої статті у главі 5 не міститься. Натомість у частині четвертій саме статті 32 йдеться про передвиборну агітацію у недержавних засобах масової інформації. Відтак, як бачимо, назва статті не відповідає її змісту. У той же час назва статті 32 Закону редакції 1997 року позбавлена цього недоліку.
У цілому ж слід зазначити, що якщо врегулюванню ведення передвиборної агітації з використанням засобів масової інформації у 1994 році було присвячено 4 частини, то в 1999 році - 5.
Щодо питань відповідних обмежень і заборон, то в Законі редакції 1994 року частиною 6 статті 31 робиться посилання на статтю 35 Закону України «Про вибори народних депутатів України». У Законі Редакції 1999 року цим положенням присвячено окрему самостійну статтю 33 з назвою «Обмеження проведення передвиборної агітації», А° якої входить 17 частин.
Стосовно фінансування передвиборної агітації слід відмітити, що в Законі 1994 року цьому питанню присвячено лише 14 частин, в За-к°ні 1999 року - вже 20 частин.
Відомості Верховної Ради України, 1991, № 33, ст. 448. 1 Та.» само, 1994, № 8, ст. 40.
139
НЕЛЬГА 0В.,
Т.Б.
Необхідно ппи „,          .                          .                  ^
цієї пел     - ч       Цьому підкреслити, що під час розробки проекту
борчою      • .аКОДІУ багато пропозицій було внесено Центральною ви-
Ігії ГЬп          '°'В ТОМУ числі - у частині ведення передвиборної агіта-
ції, переважну біл,, •      •                   -й
агітації е          'льшість Із пропозицій, що стосувалися саме ведення
аптацп,оулозакп„
ак-°Нодавцем враховано.
У Законі помь,,                            • л.                                   <
агітації                   виокремлені такі форми ведення передвиборної
теріалів •• °8' захоли' використання друкованих агітаційних ма-ня ЛОУК          М'І1е пРисвячено окремих статей, а норми використан-
ристанн        Х Зае°бів масової інформації не відділені від норм вико-тР°Нних засобів масової інформації.
ким досв' Ит1ЛЬш показовим було б порівняння хоч би із російсь-кону «П 'аі<і глава 8 (Передвиборна агітація) Федерального за-Російсь •• т ^^ лепУтатів Державної Думи Федеральних Зборів
Іасюгл І ЄдеРації», прийнятого Державною Думою 2 червня І»УУ року1, містит, о «                              п,-            •
ні на 9«       •        ь 9 статей, які складаються з 86 частин І розташовані на 2Ь сторінках г>         •-                                     «*           • Па <; •з^,        ,,     Останній показник теж важливий, бо, скажімо, глава І) .Закону Укпа-           г,             ,           т-.                          лг                         .
1999 оок           ^^Іни «Про вибори Президента України» редакції
згаданог сгі ЧИ к'лькість частин десь у 1,5 раза меншу, ніж глава 8 кованому ДСРа^ьного закону, розташована на утричі меншому дру-
ня?агат е- Р°ст°Рі, а саме - на 8,5 сторінки. Це свідчить не тільки про
наоаіато більшу к-і      •                     -                         .      ,.
ла питан     т     ІЛЬК1СТЬ частин, а й про внормовашсть більшого ко-
ь У    еДеральному Законі.
Продовжуючи    •
розділів                кількісний аналіз, слід відзначити, що порівняння
вибори'         ЯЧених передвиборній агітації у Законах У країни «Про
ЙПНННУ      Утатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містау    ґ                                                                     г л„„.„0^;     .     л> обласних рад» редакції 1994 року2 та «Про вибори
дсиу ІсІІ 1В МІСЦррт»
ції І ооо 7 х Рад та сільських, селищних, міських голів» редакції 1УУЙ року3 гт
присвяч         '       казУЄ, що якщо у першому з них веденню агітації
„„, „„ ^            ТиРи статті, що містять 12 частин, то в другому налічу-
ь І ься три статті о
вати (Ьак                  вміщують вже 20 частин. Тобто, можна констату-
аіочої деталізації регулювання ведення агітації. •    „           ^ ^01 року Центральна виборча комісія долучилася Д°
)ОТИ     З      \ГТ1Г\ГГ:-----                                          Г
законодавства України про місцеві вибори,
г.^й™-„
роооти з удоскоц
' Федеральний За
участив в"рефеп'"^аг<-он «Об основних гарантиях избирательньїхправ й права на
2 Відомос    й"          фаждан Российской Федерации».- М., 1999.- С.94-104.
3 Там само.
140
рівень нормативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми...
підготувавши власний проект Закону України «Про вибори депута-ТІВ місцевих рад, сільських, селищних, міських голів». Розділ цього проекту, присвячений веденню передвиборної агітації, складається із семи статей, що містять 58 частин. Це свідчить про можливість подальших кардинальних змін у процесі регулювання ведення передвиборної агітації під час місцевих виборів в Україні.
Оскільки під час виборів до місцевих рад у 1998 році Центральна виборча комісія згідно зі статтею 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»1 здійснювала лише консультативно-методичне забезпечення діяльності виборчих комісій, то відповідний практичний досвід є вельми обмежений. Разом із тим, не можна стверджувати, Ідо з організаційно-технологічного боку місцеві вибори кардинально відрізняються від парламентських та президентських виборів в Україні. Це й дало можливість Комісії підготувати той проект Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», про який ішлося.
Тобто при розробці Центральною виборчою комісією проекту Закону України про місцеві вибори нею повною мірою був використаний досвід підготовки законопроектів про вибори народних депутатів та Президента України. В цілому, як можна бачити, поступово здійснюється не тільки зростаюча деталізація (врегульованість) виборчого законодавства, а і його уніфікація, що сприяє створенню підґрунтя для майбутнього Виборчого кодексу України.
Що стосується референдумного процесу в Україні, то він на сьогодні врегульовується поки що Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» редакції 1991 року2. Про агітацію під час референдумів йдеться у статті 8 («Демократичні засади підготовки і проведення референдумів») цього Закону. Причому безпосередньо агітації тут присвячено дві з п'яти частин, а саме: частини перша і п ята. Тобто процес ведення агітації під час референдумів є практично неврегульованим.
Враховуючи досвід проведення всеукраїнського референдуму в Укра-щі У квітні 2000 року, а також критично аналізуючи проект Закону Украї-ни «Про всеукраїнський референдум», підготовлений народними депутатами (О. Лавриновичем, О. Задорожнім та Р. Безсмертним),
' Відомості Верховної Ради України, 1998, №5, ст.16-17. 2 Там само, 1992, № 33, ст.443.
141
-?     ±'^^. *>'?^Р^ _^&#^^^      ^^/^
НЕЛЬГА О.В., ЗАБАРА Т.Б.
У частині четвертій статті 34 вимога щодо встановлення окру ними виборчими комісіями порядку надання кандидатам ефірного су за державні кошти є складною для виконання, оскільки надання часу мовлення реально здійснює обласна державна телерадіокомпанія.
Нечітке викладення у виборчому законодавстві окремих норм ведення передвиборної агітації спричиняло неадекватне їх розуміння учасниками виборчого процесу. Особливо це стосується статті 35 чинного Закону України «Про вибори народних депутатів України». Так, частина перша цієї статті містить заборону на відведення більшої кількості ефірного часу кандидатам у депутати, у тому числі тим, хто е працівниками радіо і телебачення, ніж іншим кандидатам у депутати. Однак при цьому не зазначається, про які (державні чи недержавні) засоби масової інформації йдеться, які кошти (з державного бюджету чи з власних виборчих фондів) використовуються.
Частина третя статті 35 згаданого Закону передбачає, що агітація в недержавних засобах масової інформації обмежується лише розміром власного виборчого фонду на умовах рівної оплати за ефірний час чи газетну площу для всіх кандидатів. Однак при цьому не зазначається, чи можуть кандидати використовувати державні засоби масової інформації для ведення передвиборної агітації за рахунок коштів власного виборчого фонду і в який спосіб. Саме тому частину десяту цієї статті суб'єкти виборчого процесу сприймали або як заборону використовувати державні засоби масової інформації за рахунок коштів власного виборчого фонду, або як заборону працівникам державних засобів масової інформації брати участь у передвиборній агітації, хоча це обмеження стосується лише тих державних засобів масової інформації, в яких вони безпосередньо працюють.
Щоб уникнути неоднозначних тлумачень, ці положення повинні бути чітко виписаними.
В цілому можна констатувати, що попри ті позитивні як кількісні, так і якісні зміни, яких зазнало виборче законодавство України в частині ведення передвиборної агітації, рівень відповідної правової врегульованості виборчого процесу на сьогодні не можна визнати задовільним.
У зв'язку із цим організатори виборчого процесу наштовхували^ на три основні практичні проблеми:
144
рівень нормативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми...
1) неможливість належним чином організувати ведення передвиборної агітації на підставі діючого виборчого законодавства, що породжувало необхідність оперативного вжиття під час виборів низки організаційних та методично-роз'яснювальних заходів, спрямованих на нейтралізацію вад недосконалого виборчого законодавства;
2) наявність численних порушень виборчого законодавства в частині ведення передвиборної агітації за умов неможливості у більшості випадків притягнути винних до відповідальності, що зумовлювало нагальну потребу в розробці відповідних конкретних пропозицій з метою вдосконалення виборчого законодавства;
3) нечіткість статусу засобів масової інформації під час здійснення передвиборної агітації та інформаційної діяльності; особливо це стосувалося статусу друкованих органів політичних партій, котрі діяли напряму від суб'єктів виборчого процесу.
Практична реалізація вимог чинного виборчого законодавства щодо ведення передвиборної агітації в ході виборчих кампаній 1998-1999 років виявила, як вище зазначалося, недосконалість та суперечливість окремих положень Законів України «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України», а також невизначеність окремих термінів, що вживаються в нормах законів.
Саме тому Центральна виборча комісія прийняла низку постанов, протокольних рішень, звернень, рекомендаційних та інструктивних листів стосовно ведення передвиборної агітації суб'єктами виборчого процесу.
Відповідно до частини третьої статті 34 Закону України «Про вибори народних депутатів України» за поданням Міністерства інформації України Центральна виборча комісія опублікувала перелік за-Гадьнодержавних засобів масової інформації, якими можуть корис-тУватися суб'єкти виборчого процесу за рахунок коштів, що виділяються з Державного бюджету України на проведення виборчої кампанії. Проблеми ведення передвиборної агітації у 1998 році почалися з к званої «передчасної агітації», обумовленої відсутністю в Законі ткої вказівки на те, коли саме має розпочинатися передвиборна агіта-• за Законом, передвиборна агітація в багатомандатному виборче-^У окрузі фактично могла розпочинатися за 100 днів до дня виборів, а С     °МанДДтних - лише за 45, тобто у різні строки. Конституційний україни 26 лютого 1998 року ухвалив Рішення, згідно з яким
145
НЕЛЬГА О.В., ЗАБАРА Т.Б.
відповідні норми визнані такими, що не відповідають Консти України (є неконституційними), але на хід передвиборної агіТаІТ-ЧІ' вже не вплинуло.                                                                                          ' Це
Необхідність практичної реалізації вимог Закону України «п вибори народних депутатів України» щодо ведення пєредвибопР° агітації породжувала потребу чіткого визначення ЇЇ форм і засобів Н°' крема масових заходів передвиборної агітації (мітингів, зборів -ЧУ™ °
ґ                                                                                                          '   «У^ТпІ.
чеи кандидатів з виборцями тощо), правовий механізм застосуван яких виписаний недостатньо чітко. Крім того, це стосується також   * готовлення та використання матеріалів передвиборної агітації (пере виборних плакатів, листівок, буклетів тощо).
З метою врегулювання цих проблем та надання окружним виборчим комісіям методичної допомоги Центральною виборчою комісією були розроблені та затверджені постановою від 14 січня 1998 року № 7 рекомендації щодо практичного застосування окремих положень Закону України «Про вибори народних депутатів України», зокрема виготовлення та використання матеріалів передвиборної агітації.
Однією з проблем, що виникла при друкуванні плакатів політичних партій, виборчих блоків партій була проблема щодо мови друкування плакатів. До Центральної виборчої комісії надходили відповідні звернення від кандидатів у депутати, представників політичних партій, виборчих блоків партій. У зв'язку зі зверненням Голови Верховної Ради, Центральна виборча комісія 16 лютого 1998 року прийняла протокольне рішення № 9 «Про схвалення роз'яснень щодо мови друкування матеріалів передвиборної агітації».
Крім того, серйозним виявилося питання про політичну рекламу в передвиборній агітації, оскільки в частині восьмій статті 34 Закону містяться заборона на включення в інформаційні телерадіопрограми політичної реклами, а також вимога про те, що політична реклама повинна бути відокремлена і означена як така. Однак юридичного визначення поняття «політична реклама» ні у виборчому законодавстві, ні в Законі тфо рекламу немає. Стосовно вимоги про відокремлення та означення політичної реклами, то, як показав перебіг подій виборчої кампанії, не завжди можливо роз'єднати інформацію про виконання певною посадовою особою її службових повноважень і, власне, політичну рекламу.
146
и0рмативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми...
00ЄІ*______-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Гаме через виникнення таких реальних колізій група народних де-тів України, як суб'єктів права на конституційне подання, звер-п^ ася до Конституційного Суду України з проханням дати офіційне Н" -Іачення окремих положень Закону про вибори народних депута-Т   Зокрема, частини сьомої статті 3 цього Закону на предмет її від-відності Конституції України, а саме - право чи обов'язок канди-та У народні депутати подавати до окружної виборчої комісії осо-, сте зобов'язання про припинення ним виконання службових повноважень на період виборчої кампанії. Конституційний Суд України 26 лютого 1998 року ухвалив Рішення, згідно з яким це положення визнано таким, що обмежує здійснення виборчих прав громадянами України, а відтак, не відповідає Конституції України (є неконституційним). Таким чином, складність щодо відокремлення звичайної інформації від політичної реклами стосовно певних посадових осіб залишилася впродовж всього періоду ведення передвиборної агітації.
Під час президентських виборів 1999 року передвиборна агітація, як вже зазначалося, здійснювалася на більш досконалих нормативно-правових засадах, оскільки новий Закон України «Про вибори Президента України», що набрав чинності у березні 1999 року, суттєво відрізнявся від попереднього Закону, за яким обирався Президент України у 1994 році.
Відповідно до пункту 6 частини другої статтіІЗ Закону України «Про вибори Президента України» Центральною виборчою комісією було розроблено і постановою від 18 червня 1999 року № 96 затверджено Положення про порядок використання засобів масової інформації для проведення передвиборної агітації під час виборів Президента України у 1999 році1.
Положення розроблено на підставі не тільки набутого досвіду виборчої кампанії 1998 року, а й з урахуванням вимог, які містяться в законах України, що регулюють діяльність засобів масової інформації- У ньому чітко розмежовано і досить детально виписано порядок використання у передвиборній агітації окремо державних і недержавних, друкованих і електронних засобів масової інформації. Окремо п°Дано порядок використання державних засобів масової інформа-Чч' за рахунок коштів державного бюджету і порядок використання
вибори Президента України 1999: Інформ.-аналіт.вид./Центральна виборча комісія; Редкол.: ММ.Рябець (голова) та ін.-К., 2000.- С.254-261.
147
НЕЛЬГА О.В., ЗАБАРА Г.6.
засобів масової інформації всіх форм власності за рахунок особи виборчих фондів кандидатів у Президенти України. В Положенні   '" нцентровано практично всі заборони і обмеження стосовно ІІерел ° борної агітації, що містяться в чинному виборчому законодавстві відбивають потреби практики.
Таким чином, в єдиному документі було вирішено більшість гін тань, що можуть виникати між суб'єктами, учасниками та організатп рами виборчого процесу під час ведення передвиборної агітації. ІЬа ктичне використання цього Положення було позитивною особливіс тю ведення передвиборної агітації під час виборів Президента Украї-ни в 1999 році.
Крім того, Центральна виборча комісія 8 липня 1999 року звернулася до всіх засобів масової інформації, їх посадових осіб та творчих працівників з вимогою неухильного дотримання Закону та встановленого Комісією порядку використання засобів масової інформації в період проведення передвиборної агітації1. Це звернення було надруковано в газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр» і оприлюднено в інших засобах масової інформації.
Однак мали місце й організаційні труднощі ведення передвиборної агітації. Вони були викликані утворенням на території України 225 територіальних виборчих округів замість 27, як це мало місце в 1994 році. Адже за рахунок коштів особистих виборчих фондів кандидати у Президенти України вели передвиборну агітацію в масштабах регіонів та великих міст у межах цих регіонів, і в таких ситуаціях територіальні виборчі комісії були практично позбавлені можливості надавати кандидатам допомогу у веденні ними передвиборної агітації, а також здійснювати контроль за її веденням.
Що стосується ведення передвиборної агітації за рахунок коштів державного бюджету, то тут Закон дозволяв кандидатам використовувати державні засоби масової інформації тільки центрів відповідних регіонів. Таким чином, врегулювання процесу надання кандидатам послуг державними регіональними засобами масової інформації шляхом жеребкування (яке за Законом повинні здійснювати територіальні виборчі комісії) теж наштовхувалося на певні організаційні перепони.
' Вибори Президента України 1999: Інформ.-аналіт.вид./Центральна виборче комісія; Редкол.: М.М.Рябець (голова) та ін.- К., 2000.- С.261-262.
рмативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми...
гЛЯДУ на це> Центральна виборча комісія постановою від пня 1999 року № 123 утворила Спеціальну групу контролю за иманням встановленого чинним виборчим законодавством поряд-Я° поведення передвиборної агітації в засобах масової інформації усіх фірм власності.
Однак, з утворенням Спеціальної групи контролю, Центральній борчій комісії лише частково вдалося вирішити проблеми, які поста-У зв'язку з веденням кандидатами передвиборної агітації в регіо-ах і насамперед - у зв'язку з її веденням за рахунок особистих виборчих фондів кандидатів. Мали місце факти агітаційних виступів кандидатів у пресі, на радіо і телебаченні, оплата яких здійснювалася з інших ніж особисті виборчі фонди джерел фінансування, а сам зміст виступів містив відомості, заборонені чинним законодавством України.
Щоб врегулювати процес передвиборної агітації, що велася кандидатами в регіонах за рахунок коштів державного бюджету, Центральна виборча комісія постановою від 1 вересня 1999 року № 227 «Про територіальні виборчі комісії, які здійснюють в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі організацію використання кандидатами у Президенти України засобів масової інформації для проведення передвиборної агітації та її фінансування за рахунок коштів державного бюджету», визначила 27 територіальних виборчих комісій у регіонах з числа тих, на території яких розташовувалися регіональні державні телерадіокомпанії, а в деяких випадках - й регіональні державні видання. Саме через ці комісії Центральна виборча комісія забезпечувала проведення жеребкування щодо надання кандидатам послуг регіональними засобами масової інформації, здійснювала фінансування цих послуг та контроль як за їх наданням кандидатам з боку регіональних державних телерадіокомпаній та друкованих видань, так і за їх використанням кандидатами.
Відповідно до частини четвертої статті 33 Закону Центральна виборча комісія постановою від 28 вересня 1999 року № 295 затвердила Роз'яснення Центральної виборчої комісії щодо заборони проведення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям грошей, кредитів, цінних паперів, а також безоплатно або на пільго-вих умовах відповідно послуг, лотерейних білетів, товарів, інших матеріальних цінностей.
148
149
НЕЛЬГА О.В., ЗАБАРА Т.Б.
Під час президентської виборчої кампанії 1999 року переваж більшість заяв, скарг, пов'язаних з порушеннями Закону в частині к * дення передвиборної агітації, надходила безпосередньо до Централ ної виборчої комісії. І оскільки за порушення більшості заборон і об межень стосовно ведення перевиборної агітації Законом не встанок лено механізму притягнення до відповідальності, у кожному конкре тному випадку Центральна виборча комісія зверталася до Генералі,, ної прокуратури України та до Міністерства внутрішніх справ УКра. їни, або давала відповідні доручення територіальним виборчим комісіям чи то безпосередньо прокурорам, керівникам органів внутрішніх справ регіонів. При цьому непоодинокими були випадки порушення кримінальних справ на місцях у зв'язку з порушенням виборчого законодавства в частині ведення передвиборної агітації.
Таким чином, з одного боку, є всі підстави відзначити суттєві позитивні зміни у врегулюванні процесу ведення передвиборної агітації в законах про вибори народних депутатів України та Президента України протягом 1993-2001 років. Відбулася еволюція в напрямі все більшої правової деталізації, конкретизації, чіткості. Значні зміни намічаються також у законодавстві про референдуми в Україні.
Водночас, з другого боку, практика застосування положень чинного виборчого законодавства в частині ведення передвиборної агітації свідчить про нагальну потребу їх удосконалення. З цією метою слід викласти чіткі положення, що не викликають різного тлумачення, чітко визначити форми і засоби ведення передвиборної агітації, поширення політичної реклами, а особливо - вирішити питання притягнення до відповідальності за порушення норм виборчого законодавства.
Відтак, доцільно було б внести до чинного виборчого законодавства низку відповідних змін та доповнень, а саме:
а)   у розділі  (главі)  відповідного  Закону, що має  назву «Передвиборна агітація», дати визначення терміну «передвиборна агітація», а також інших термінів, що можуть вживатися, - «політична інформація», «політична реклама» тощо;
б) закласти у цей розділ (главу) норму, згідно з якою всі матеріали передвиборної агітації в засобах масової інформації повинні виходити (оприлюднюватися) під рубрикою «Політична реклама»;
в) зазначити конкретні строки проведення передвиборної агітаШ1 (в тому числі і при необхідності другого туру голосування чи повтор-
150
ормативно-правового забезпечення та деякі практичні проблеми...
зборів)- При цьому необхідно врахувати, що фактично передви-НЙ     агітація починається з початком збирання підписів на підтрим-літично'і партії, виборчого блоку партій, претендентів на канди-
^ •     народні депутати України та в Президенти України (оскільки латів у    '                                            _
Іирюються відомості про них, про їх погляди та переконання),
П бто Ше Д°їх реєстрації як суб'єктів виборчого процесу;
г) ввести спеціальну статтю, що визначала б порядок та організа-
спостереження (контролю) за використанням засобів масової інформації під час ведення передвиборної агітації;
я) визначити перелік обмежень і заборон щодо ведення передвиборної агітації та встановити юридичну відповідальність за їх порушення, в тому числі і відповідальність засобів масової інформації.
Таким чином, саме розробка і впровадження відповідного нормативно-правового забезпечення виборчого і референдумного процесів, зокрема чітке законодавче встановлення порядку використання ЗМІ, є шляхом розв'язання проблем ведення передвиборної і референдум-ної агітації, а також передумовою успішного проведення виборів і референдумів.
151
ТАТАРНІКОВА/и
член Центральної виборчої ком/с • заслужений юрист Украш''
ЗАСТОСУВАННЯ ПОЛОЖЕНЬ ЧИННОГО ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ВИБОРИ І РЕФЕРЕНДУМИ ЩО ВСТАНОВЛЮЮТЬ ВИМОГИ ДО ВИБОРЧИХ ' БЮЛЕТЕНІВ, БЮЛЕТЕНІВ ДЛЯ ГОЛОСУВАННЯ НА РЕФЕРЕНДУМАХ
Аналізуючи виборче законодавство, як чинне, так і законопроекти, здійснюючи експертне дослідження найголовніших чинників ефективності проведення виборів до представницьких органів та референдумів, більшість авторів зосереджує свою увагу на утворенні виборчих округів, загороджувальному бар'єрі, як умові отримання права на участь у розподілі представницьких мандатів, виборчій системі, формуванню та складу виборчих комісій тощо. В той же час один із важливих технологічних етапів виборчого процесу залишається поза увагою науковців, дослідників, політиків. Це питання правового регулювання виготовлення, використання та зберігання виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування на референдумах.
Відповідно до статей 71, 76, 103, 141 Конституції України, частини першої статті 1, частини другої статті 4 Закону України «Про вибори Президента України», частини першої статті 1 Закону України «Про вибори народних депутатів України», статті 1 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим», частини першої статті 1 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» Президент України, народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад, а також сільські, селищні, міські голови відповідно обираються, а згідно зі статтею 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» закони України, інші рішення з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення приймаються шляхом таємного голосування, що здійснюється за допомогою виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування (далі - бюлетені).
Оскільки бюлетень - це документ для таємного голосування, докУ" мент суворої звітності, що відображає волевиявлення виборця чи
152
фсрендуму і є первинним джерелом інформації про їх волевия-НЙ ня т° виникає необхідність правового врегулювання всіх аспек-ВЛ пов'язаних з виготовленням, передачею, використанням, обліком і п ' ежеііням бюлетенів до дня виборів чи референдуму, а також облі-3 і зберіганням бюлетенів після завершення підрахунку голосів.
Чинне законодавство про вибори і референдуми передбачає певні «моги до бюлетеня, його форми, тексту чи змісту.
Так, згідно із Законами України «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим» бюлетені мають друкуватися на однаковому папері і бути однаковими за розміром, кольором та змістом, відповідати формі, встановленій Центральною виборчою комісією. Крім того, бюлетені повинні друкуватися на одному аркуші з текстовою частиною лише з одного боку.
Бюлетені по виборах народних депутатів України в багатомандатному загальнодержавному та одномандатних виборчих округах повинні відрізнятися за кольором; а по виборах депутатів рад нижчого рівня, сільських, селищних, міських голів - за кольором паперу або за кольором фарби, якою надруковано бюлетень.
Частиною п'ятою статті 40 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» передбачено, що територіальна виборча комісія в разі необхідності може змінювати розмір бюлетеня залежно від кількості зареєстрованих кандидатів, або, не змінюючи його розміру, продовжувати друкування їх прізвищ на звороті бюлетеня з відповідними помітками.
Окремі вимоги щодо встановлення форми і затвердження тексту, порядку виготовлення та зберігання, інших необхідних атрибутів, які повинна містити текстова частина бюлетенів, визначені відповідними положеннями законів про вибори, референдуми1. Чому окремі? Як засвідчує практика застосування норм законодавства про вибори
' Закон України «Про вибори Президента України»: ч.13-7ст. 40; п.9ч.2; ст. 15;ч.3ст.51.
Закон України «Про вибори народних депутатів України»: п. 11 ст. 11; ч-2-6,8,9 ст. 39; п.6 ст.12; ч.2 ст.53.
Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим»: 4.2-5,7,8 ст. 35; п.6 ст.12; ч. 2 ст.48.
Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»: ч.1-4,6,8 ст.40; п.7ст.18; ч.4 ст.56.
Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»: ст.36; п.6 ст.28.
153
ТАТАРНІКОВА Л.А.
та референдуми, вимоги щодо виборчого бюлетеня, як документа ворої звітності та засобу здійснення голосування і підрахунку го сів, потребують вдосконалення.
Якщо відповідно до вимог законів про вибори виборчі бюлетені документами суворої звітності з певним ступенем захисту, то Зак0 України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», прийнятийV 1991 році (зі змінами, внесеними згідно із Законом України «Пр0 внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Пр0 всеукраїнський та місцеві референдуми» від 19.06.1992 р.),таких вимог до бюлетенів для голосування під час проведення всеукраїнського референдуму не встановлює. В той же час виборче законодавство за винятком Закону України «Про вибори Президента України», передбачаючи вимогу до бюлетенів, як документів суворої звітності, не встановлює спеціальних умов їх виготовлення, транспортування, обліку і зберігання у процесі виборів та порядку збереження і знищення після виборів. Отже, наявність такої вимоги ставить перед законодавцем питання щодо детального регламентування порядку і умов виготовлення та передачі бюлетенів виборчим комісіям, комісіям з референдуму, покладенню на відповідні виборчі комісії, комісії з референдуму обов'язку спостереження за виготовленням бюлетенів, їх зберіганням та видачею.1
Наприклад, законодавством Російської Федерації закріплено положення щодо можливості контролю за всіма цими діями комісій зі сторони представників політичних партій, виборчих блоків партій, кандидатів, а також щодо механізму обліку кожного бюлетеня. Для цього відповідна виборча комісія зобов'язана завчасно повідомити зареєстрованих кандидатів, їх довірених осіб, уповноважених осіб виборчих об'єднань, виборчих блоків, які виявили бажання бути присутніми, про час та місце передачі виборчих бюлетенів і забезпечити їх присутність2.
Аналогічні положення доцільно було б закріпити законодавством України про вибори та референдуми. Варто передбачити також відповідальність виборчих комісій, комісій з референдуму за виготовлення бюлетенів, їх зміст, доставку, зберігання та видачу виборцям, учасникам референдуму.
' Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції «Україна. Вибори-98: Досвід. Проблеми. Перспективи».-К.,1999.- С.ЗО.
г Федеральний Закон «О виборах депутатов Государственной Думи Федерального Собрания Российской Федерации»: ч.Ю ст. 71.
154
ання положень чинного законодавства про вибори і референдуми.. засгосув_____—_-------------------------------------------------------------------------------
-------т'  'Г.ГЧТІОПРННЯ  нибот
;Г0С;>'"^_____—--------------------
аховуючи набутий досвід підготовки та проведення виборів, идуму, було б доцільно визначити нормативно-правовими ак-ПР° вибори та референдуми вимоги щодо виготовлення вибор-Та   бюлетенів, бюлетенів для голосування на референдумі, як доку-тів суворої звітності, виготовлення яких за логікою існуючих * ом має здійснюватися виключно на державних спеціалізованих •пприємствах, що мають відповідні ліцензії Міністерства фінансів
України3.
Виборче законодавство передбачає певні вимоги щодо кількості виготовлення бюлетенів. Вона має дорівнювати кількості виборців, учасників референдуму на дільниці, внесених до списків виборців, списків громадян, які мають право брати участь у референдумі. Ці відомості уточнюються дільничними виборчими комісіями, дільничними комісіями з референдуму після складання списків відповідними органами. Кількість бюлетенів має бути достатньою для забезпечення всіх виборців, учасників референдуму, які візьмуть участь у виборах, референдумах. Тому доцільно було б законодавче передбачити встановлення певного відсоткового резерву бюлетенів при їх виготовленні (хоча б у двовідсотковому співвідношенні до необхідної кількості бюлетенів) для оперативного забезпечення ними у день голосування осіб, які прибудуть на територію дільниці після уточнення списків виборців, учасників референдуму, а також на випадок не-передбачуваного знищення чи пошкодження частини бюлетенів з незалежних від одержувачів цих документів причин. Особливо актуальною ця проблема постане у зв'язку з ліквідацією інституту прописки громадян.
Певні процедурні труднощі при застосуванні деяких положень виборчих законів, що встановлюють вимоги до виборчих бюлетенів щодо порядку їх виготовлення, виникали через їх недосконалість, суперечливість між собою. Так, відповідно до вимог Закону України « Про вибори народних депутатів України» до бюлетеня для голосування в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі вносилися назви політичних партій, виборчих блоків партій з обов'язковим переліком політичних партій, що утворили виборчий блок, а також із зазначенням прізвища, імені, по батькові, року народження, посади (заняття), місця роботи та проживання, партійності перших п'яти
1 Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції «Україна. йибори-98: Досвід. Проблеми. Перспективи». -К.,1999.~ С.27.
155
ТАТАРНІКОВА Л.А.
кандидатів, внесених кожною політичною партією, виборчим блок партій до списку кандидатів у депутати (частина третя статті 39 За ** ну). Обумовлювалась необхідність відокремлення контрольних тадо • від бюлетеня перфорацією (частина шоста статті 39 Закону). Друкува ня виборчого бюлетеня передбачалося на одному аркуші з текстовою ч стиною лише з одного боку (частина дев'ята статті 39 Закону).
При практичному опрацюванні форми та змісту виборчого бюде теня в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі виявилося, що вирішити питання про виготовлення бюлетенів з дотри-манням вимог вищезазначених норм Закону технічно неможливо Оскільки Центральна виборча комісія зареєструвала списки кандидатів у депутати від ЗО політичних партій і виборчих блоків, то за чіткого дотримання зазначених вимог довжина макета виборчого бюлетеня для голосування в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі дорівнювала б 2 метрам 94 сантиметрам. В Україні немає жодного поліграфічного підприємства, яке могло б надрукувати виборчі бюлетені таких розмірів. Підприємства, що мають устаткування для виготовлення бюлетенів з перфорацією, могли виконати цю роботу протягом шести-семи місяців.
За пропозицією Центральної виборчої комісії, Верховна Рада України Законом України «Про внесення змін до статті 39 Закону України «Про вибори народних депутатів України» 25 грудня 1997 року змінила редакцію частини третьої статті 39 Закону, а ЗО грудня 1997 року з метою вдосконалення виборчого бюлетеня Верховна Рада України внесла зміни до частин п'ятої та шостої статті 39 Закону. Внесення цих змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» дало змогу значно зменшити розмір бюлетеня, вмістивши в ньому лаконічнішу інформацію про першу п'ятірку кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій. Крім того, нова редакція частини шостої статті 39 Закону не передбачала використання перфорації, що забезпечило вчасне виготовлення необхідної кількості бюлетенів для голосування в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі.
Необхідно зазначити, що при опрацюванні у профільному Комітеті Верховної Ради України законопроекту «Про вибори Президента України» серед важливих пропозицій Центральної виборчої комісії було враховано також ті, що торкаються чіткого врегулювання порядку та вимоги щодо виготовлення і видачі виборчих бюлетенів-
156
ання положень чинного законодавства про вибори і референдуми... Засгос^_-----------.--------------------------------------------------------------------------------------------.
вноважень Центральної виборчої комісії цим Законом віднесе-безпечення централізованого виготовлення бюлетенів для голо-Н°   Іня на виборах Президента України (пункт 9 частини другої стат-^/г Закону України «Про вибори Президента України»).
Виготовлення бюлетенів ускладнюється тим, що згідно з вимога-чинного Закону на бюлетенях і контрольних талонах до них дру-оським способом мають проставлятися номери територіального виборчого округу і виборчої дільниці. Територіальна виборча комісія має отримати бюлетені для кожної дільниці з урахуванням кількості виборців та встановленого Центральною виборчою комісією резерву. Складність з їх виготовленням полягала ще і в тому, що перевірка і уточнення списків виборців відповідно до Закону завершувалася за 15 днів до дня виборів, а за розрахунками поліграфічних підприємств, для цього необхідно було майже 40 календарних днів1.
З метою забезпечення своєчасного централізованого виготовлення виборчих бюлетенів і доставки їх до місць голосування постановою Центральної виборчої комісії від 19 серпня 1999 року № 189 було передбачено подання головами територіальних виборчих комісій відповідних територіальних виборчих округів письмового повідомлення про орієнтовну кількість виборців, які підлягали включенню до списків виборців у відповідному територіальному виборчому окрузі на підставі попередніх відомостей виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст, де немає районних рад), районних у містах рад або округів, що згідно із Законом здійснюють їх функції.
Центральна виборча комісія постановою від 29 жовтня 1999 року № 405 схвалила і негайно надіслала пропозиції Верховній Раді України у формі проекту Закону про внесення змін до статті 40 Закону України «Про вибори Президента України». Цей проект Закону передбачав виготовлення бюлетенів без зазначення номера виборчої дільниці, який дільнична виборча комісія мала б проставляти до початку голосування. Це дало б змогу поліграфічним підприємствам розпочати виготовлення бюлетенів значно раніше ніж за 15 днів до дня виборів. Однак пропозиції Комісії Верховною Радою України зали-щені без реагування. Проте необхідність вилучення із законодавства Норми щодо друкування у бюлетенях номерів виборчих дільниць є Нагальною потребою і на сьогодні.
Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції «Вибори ''Резидента України-99: проблеми теорії і практики» -К., 2000.- С.22.
157
ТАТАРНІКОВА Л.А.
Стаття 41 Закону України «Про вибори Президента України редбачає чіткий механізм передачі (видачі) бюлетенів, облік яких ч -^ снюється вже при отриманні представниками Центральної вибо " комісії від піднриємства-виробника. Бюлетені приймалися згідл0з °' домостями Центральної виборчої комісії, складеними по кожному гіону, та реєстрами підприємства-виробника. Члени Центральної'» борчої комісії та працівники її Секретаріату забезпечували приймай ня та відправлення виборчих бюлетенів через Державне підприємст во спеціального зв'язку територіальним виборчим комісіям, а також виїздом до територіальних виборчих округів і передачу їх територі-альним виборчим комісіям у режимі засідання. Про передачу виборчих бюлетенів, як цього вимагає частина перша статті 41 Закону, складалися протоколи відповідних територіальних виборчих комісій.
Передача виборчих бюлетенів дільничним виборчим комісіям здійснювалася також в режимі засідань територіальних виборчих комісій, про що складалися протоколи територіальних виборчих комісій (частина третя статті 41 Закону). Передача виборчих бюлетенів, цілодобова їх охорона здійснювалася відповідно'до роз'яснень Центральної виборчої комісії (постанови від 5 жовтня 1999 року № 320 та від 5 листопада 1999 року № 423). Цілодобову охорону бюлетенів територіальні та дільничні виборчі комісії забезпечували через органи Міністерства внутрішніх справ України.
Стаття 41 Закону України «Про вибори народних депутатів України» і рекомендації «Про організаційні заходи щодо забезпечення узагальнення відомостей про хід голосування 29 березня 1998 року та встановлення результатів виборів народних депутатів України», затверджені постановою Центральної виборчої комісії від 24 березня 1998 року № 114, передбачають після закінчення голосування та підрахунку голосів на виборчих дільницях доставку виборчих бюлетенів і контрольних талонів дільничними виборчими комісіями до відповідних окружних виборчих комісій та забезпечення органами міс" цевої влади своєчасного їх транспортування і охорони.
Виникала низка проблем при застосуванні чинного виборчого законодавства у випадку вибуття кандидата у Президенти України, кандидата у депутати, кандидата на посаду сільського, селиШ" ного, міського голови з балотування вже після видрукування бюлетенів, а також при прийнятті відповідною виборчою комісією одного з двох рішень: 1) про внесення змін до бюлетеня шляхом викреслений
158
віД° ти
ацня положень чинного законодавства про вибори і референдуми...
,____-------------------------------------------------------------------------------------------
стей пр° особу, яка була кандидатом у Президенти, депута-"°   про передрукування бюлетеня за умови, якщо це можна зро-
ТІі "'
ТбйТй завчасно.
Центральна виборча комісія з метою надання копсультативно-одичної допомоги з цих питань направляла рекомендаційні листи М  ю необхідності виготовлення штампів з грифом «Вибув з балоту-ння» Для проставлення відмітки про вибуття відповідного канди-та з балотування, якщо передрукування бюлетенів неможливе з б'єктивних причин, або у випадку, якщо окружна виборча комісія скасовувала своє рішення про реєстрацію кандидата в депутати після друкування виборчих бюлетенів. Застосування штампа з грифом «Вибув з балотування» давало змогу виборчим комісіям оперативніше вносити відповідні зміни до бюлетенів, надійніше захищало пасивне виборче право кандидатів, запобігало недопущенню помилок у своєму виборі виборцями. З огляду на викладене, бажано було б закріпити у виборчих законах вимогу про те, що у разі вибуття кандидатів з балотування після виготовлення бюлетенів дільничні виборчі комісії за вказівкою комісії, що зареєструвала кандидата (кандидатів), можуть внести зміни до бюлетеня шляхом викреслення відомостей про особу, яка була кандидатом у Президенти, депутати, або шляхом проставляння в бюлетені штампа «Вибув з балотування».
Слід зазначити, що тільки Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачає вимоги щодо мови друкування бюлетенів, визначені Законом України «Про мови в Українській РСР». Стаття 16 цього Закону передбачає друкування виборчих бюлетенів «українською мовою або іншою мовою, прийнятою в діловодстві відповідної ради...». Проте у чинних законах про вибори такі вимоги відсутні. Це створювало певні складнощі щодо реалізації виборчих прав Деяких громадян України під час проведення виборів народних депутатів України, виборів Президента України, виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Проблеми щодо цього вирішувалися підчас організації виборчих кампаній Центральною виборчою комісією шляхом прийняття відповідних рекомендацій, ^скільки відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Консти-ТУЦІЇ України організація і проведення виборів та референдумів вибачаються виключно законами України, це та інші питання потребу-'оть законодавчого врегулювання, тобто закріплення в законах про вибори та референдуми.
159
ТАТАРНІКОВА Л.А.
До цього часу законодавче не врегульована проблема участі у Ви борах, референдумах громадян України з вадами зору.1
Чинним законодавством про вибори передбачається низка обще жень, за порушення яких настає відповідальність. До таких належить особливий порядок видачі бюлетенів під час голосування. ГІорущЄ(, ня цього порядку може мати наслідком адміністративну (стаття 18ег КпАП України передбачає відповідальність за видачу членом діль. ничної виборчої комісії бюлетеня для голосування за іншу особу) або кримінальну відповідальність (стаття 128 КК України передбачає відповідальність за неправомірне використання виборчих бюлетенів, виготовлення виборчого бюлетеня невстановленого зразка чи виготовлення у спосіб, не передбачений законом). У той же час відповідальність голови, заступника голови, секретаря та членів відповідних виборчих комісій за зберігання і використання бюлетенів законодавством не встановлена. Хоч спроба в цьому напрямі законодавцем робилася. Так, положення Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»(частина сьома статті 40), що встановлюють вимоги до бюлетеня, передбачають персональну відповідальність голови, заступника голови, секретаря та членів відповідних виборчих комісій за зберігання і використання бюлетенів. Однак ця норма залишається декларативною. Позитивним прикладом може служити чинне виборче законодавство Російської Федерації, яке, наприклад, відповідальність за передачу та збереження виборчих бюлетенів покладає на голів виборчих комісій, комісій з референдуму.2 Бажано було б аналогічну норму передбачити законами України про вибори та референдуми.
З метою забезпечення таємниці голосування законодавці передбачили заповнення бюлетенів у спеціально відведених приміщеннях, де обладнуються в достатній кількості кабіни або кімнати для таємного голосування. Зміст бюлетеня не повинен створювати труднощі виборцю, учаснику референдуму при його заповненні і в той же час нести конкретну інформацію про кандидатів, політичні партії (блоки). При цьому доцільним було б, на нашу думку, норматив-
' Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції «Україна Вибори-98: Досвід. Проблеми. Перспективи».- К., 1999.- С.89.
'' Федеральний Закон Российской Федерации «Об основних гарантиях избирательних прав й права на участив в референдуме граждан Российськой Федерации».- М., 1999, ч.11, ст. 51.
160
осування положень чинного законодавства про вибори і референдуми... закріпити вимогу про наявність у бюлетенях інформації про по-
„Члг<г\ •загтгшІ-їРИ-Іисг т<Імпгит^\л   \гііг*ґч.іілігг\\ж г\сьґ\г\&г\сч-ІтІ\г\І\т
ІІТ
рядок
його заповнення виборцем, учасником референдуму.
Дотрєбує подальшого вдосконалення процедура передачі бюлетенів на зберігання до відповідних місцевих державних архівних установ, оскільки за виборчими законами існують розбіжності щодо но-оядку і строків зберігання бюлетенів після оголошення результатів виборів та референдумів.
Так, відповідно до частини другої статті 53 Закону України «Про вибори народних Депутатів України» виборчі бюлетені по виборах народних депутатів України разом з контрольними талонами, списками виборців передавалися на зберігання до місцевих державних архівних установ на 4 роки, а бюлетені по виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим - лише на 1 рік (частина друга статті 48 Закону України «Про вибори народних депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим»).
Згідно з частиною четвертою статті 56 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» відповідні виборчі бюлетені на державне зберігання не передаються, а знищуються територіальними виборчими комісіями в установленому порядку після закінчення визначених цим Законом строків оскарження в суді рішень комісії про підсумки виборів.
Відповідно до частини третьої статті 51 Закону України «Про вибори Президента України» виборчі бюлетені зберігаються 5 років у місцевих державних архівних установах.
Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» взагалі будь-яких вимог щодо збереження бюлетенів після проведення референдуму не встановлює. Порядок передачі документів з питань всеукраїнського референдуму на зберігання до державних архівних установ, згі-Дно з яким районна, міська (міст обласного значення), районні в містах Києві та Севастополі комісії з всеукраїнського референдуму не пізніш як через десять днів після дня голосування передавали бюлетені для голосування відповідно до архівного відділу районної державної адмініст-РаІШ, міського (міст обласного значення) державного архіву, визначила Центральна виборча комісія постановою від 29 березня 2000 року № 48, "До теж є порушенням конституційної норми, визначеної пунктом 20 частини першої статті 92 Основного Закону України. Бюлетені зберігали-Ся протягом двох місяців з дня опублікування в пресі повідомлення Цен-
161
т
ТАТАРНІКОВА Л.А.
тральної виборчої комісії про результати всеукраїнського референдуму, після чого знищувалися в установленому порядку.
Враховуючи неодноразові звернення державних архівних установ до Центральної виборчої комісії під час останніх виборчих кампаній, у законодавстві про вибори та референдуми слід уніфікувати строки зберігання виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування на референдумах. Державному комітету архівів України доручити розробити та затвердити порядок знищення бюлетенів, з огляду на брак приміщень для зберігання.
Оскільки питання системи виборів залишається предметом тривалих дискусій як політиків, так і законодавців, комплекс неврегульованих законами про вибори і референдуми та визнаних неконституційними норм залишає невирішеними низку проблем, в їх числі й ті, що встановлюють вимоги до виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування. У законах про вибори та референдуми до цього часу не знайшли свого відображення питання про друкування бюлетенів державною мовою, а в місцях компактного проживання національних меншин поряд з державною мовою - мовою відповідної національної меншини; можливості виготовлення спеціальних бюлетенів для голосування громадян з вадами зору; зазначення у виборчих бюлетенях суб'єкта висування кандидатів у депутати, кандидатів на посади сільських, селищних та міських голів; внесення до тексту бюлетенів роз'яснень про порядок їх заповнення під час голосування. Звертає на себе увагу також відсутність чіткої належної регламентації виборчих процедур щодо порядку та граничних строків виготовлення, обсягу резерву, транспортування, передачі, обліку, зберігання, знищення виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування.
На жаль, до цього часу не встановлено юридичної відповідальності виборчих комісій, комісій з референдуму за виготовлення неврахованих виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування на референдумі, за приховування залишків тиражів виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування на референдумі, що є підґрунтям для зловживання при визначенні результатів голосування. Така відповідальність передбачена виборчим законодавством інших країн, зокрема, законодавством Російської Федерації1.
' Федеральний Закон Российськой Федерации І О внесений изменений й дополнений в Кодекс РСФСР об администратпивних правопорушеннях» -Сборник законодательних актов по вопросам виборов й референдуми. 1997-1999.- М., 2000.- С.284.
162
Застосування положень чинного законодавства про вибори і референдуми...
Законодавче не закріплена можливість виготовлення виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування, як виняток, з дозволу відповідної виборчої комісії безпосередньо дільничною виборчою комісією виборчої дільниці, утвореної на судні, що перебуває в день виборів у плаванні під Державним Прапором України, полярній станції України, а також передачу виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування дільничним виборчим комісіям при представництвах України за кордоном, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України. .
Практично низку процедур доводиться врегульовувати постановами Центральної виборчої комісії, що суперечить вимогам Конституції України.
Вирішення в законодавчому порядку вищезазначених проблем стане подальшим кроком у забезпеченні та захисті виборчих прав громадян, права їх на участь у референдумах.
163
т
СТАВНІЙЧУІ
член Центральної виборчо
кандидат юридичних
головний консультант управ організаційно-методичної Секретаріату Центральної виборчої
МАКАРЕНКОЛл помічник члена Центральної виборчої        '
ОСОБЛИВОСТІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА
ГОЛОСУ ГРОМАДЯН УКРАЇНИ ПІД ЧАС ГОЛОСУВАННЯ
ПІДРАХУНКУ ГОЛОСІВ, ВСТАНОВЛЕННЯ ПІДСУМКІВ '
ГОЛОСУВАННЯ ТА РЕЗУЛЬТАТІВ ВИБОРІВ НАРОДНИХ
ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ, ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ,
ВСЕУКРАЇНСЬКОГО РЕФЕРЕНДУМУ
Найголовнішими стадіями виборів і референдумів, без сумніву, є голосування та встановлення результатів виборів і референдумів, оскільки саме тут здійснюється безпосереднє волевиявлення народу та закріплюються його результати.
З огляду на це, надзвичайно важливо, щоб саме під час організації і проведення голосування були захищені повною мірою виборчі права та право на участь у референдумі кожного громадянина України.
Серед основних здобутків новітнього виборчого законодавства України було запровадження позитивного голосування, що у свій час було підставою для високої оцінки рівня українського законодавства про вибори народних депутатів України європейською спільнотою.
Відповідно до законодавства про вибори і всеукраїнський референдум голосування проводиться в день виборів або в день повторного голосування, в день всеукраїнського референдуму. Згідно зі статтею 35 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» допускається також дострокове голосування громадян під час проведення всеукраїнського референдуму.
Організація голосування під час проведення виборів, всеукраїнського референдуму починається тим, що відповідно до частини другої статті 42 Закону України «Про вибори Президента України», частй-
164
гої статті 38 Закону України «Про вибори народних депутатів 11)1   -ни» дільнична виборча комісія сповіщає виборців про час і міс-
3^                               .                 І                         .                     ґ
0                             .               І                      .                  ґ
досування не пізніш як за п ятнадцять днів до дня виборів, а від-че . ' 0 д0 частини першої статті 37 Закону України «Про всеукраїн-І!° й та місцеві референдуми» дільнична комісія з референдуму спо-
СІ>   с гпомадян не пізніш як за десять днів до референдуму. На вико-яііцаь п                                                                     ,       .              ..
иа цієї вимоги чинного законодавства про вибори І всеукрашсь-цаН""                            ...                                   ,
й референдум відповідно до своїх повноважень, передбачених пун-
оМ 4 частини четвертої статті 15 Закону України «Про вибори Пре-
Ідента України», пунктом 3 статті 13 Закону України «Про вибори
яродних депутатів України», пунктом 5 статті ЗО Закону України
«Про всеукраїнський та місцеві референдуми» дільнична виборча ко-
місія, дільнична комісія з референдуму (далі - дільнична комісія)
завчасно вручає або надсилає виборцям, громадянам, які мають пра-
во брати участь у всеукраїнському референдумі, іменні запрошення
із зазначенням дати проведення виборів, референдуму, адреси примі-
щення для голосування, часу початку і закінчення голосування.
Відповідно до чинного законодавства України на виборах Президента України, народних депутатів України та під час проведення всеукраїнського референдуму час початку і закінчення голосування різний. Зокрема, на виборах Президента України час голосування - з 8 до 20 години, на виборах народних депутатів України - з 7 до 22 години, на всеукраїнському референдумі - з 7 до 20 години.
На нашу думку, з метою уніфікації законодавства України про вибори і всеукраїнський референдум слід ліквідувати розбіжності щодо часу голосування і визначити загальний для всіх видів виборів та референдумів час початку і закінчення голосування - з 8 до 20 години. Це, по-перше, створить сприятливі умови для голосування громадян і, по-друге, забезпечить спокійніший режим роботи відповідних виборчих комісій та комісій з референдуму.
У законодавстві про вибори і всеукраїнський референдум слід пе-Редбачити, що на виборчих дільницях, дільницях з всеукраїнського Референдуму (далі - дільниці), утворених при дипломатичних, інших °фіційних представництвах та консульських установах України за к°РДоном, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за Межами України, голосування проводиться за місцевим часом країни перебування.
165
СТАВНІЙЧУК М.І., БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКО Л.А.
т
На дільницях, утворених відповідно до закону у військових част пах, а також у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих кладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших міси тимчасового перебування громадян з обмеженими можливостями п ресування, на суднах, які в день проведення виборів, всеукраїнськог референдуму перебувають у плаванні під Державним Прапором У кг» їни, на полярній станції України, у військових частинах (формуван-нях), дислокованих за межами України, голосування може бути оголошене дільничною комісією закінченим раніше двадцятої години, якщо проголосували всі виборці, включені до списку виборців, або громадяни, включені до списку громадян, які мають право голосу на всеукраїнському референдумі. Таке положення раніше було у виборчому законодавстві України в 90-х роках минулого століття та цілком себе виправдало, і може бути поновлене знову.
Виходячи із сьогоднішніх реалій, у разі збереження в майбутньому законодавстві попереднього голосування, як це передбачено чинним законодавством про всеукраїнський референдум, слід досить детально виписати механізм його реалізації, оскільки в сьогоднішньому його вигляді ця процедура себе не виправдовує.
Стаття 71 Конституції України, частина перша статті 1, частина друга статті 4 Закону України «Про вибори Президента України», частина перша статті 1, частина третя статті 4 Закону України «Про вибори народних депутатів України», частина перша статті 1, частина шоста статті 7 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» закріплюють принцип таємного голосування. З метою забезпечення гарантій таємності голосування законодавством встановлюються умови, яким повинні відповідати обладнання приміщень для голосування та порядок заповнення виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування. Тому, відповідно до частини третьої статті 42 Закону України «Про вибори Президента України», частини першої статті 40 Закону України «Про вибори народних депутатів України», частини першої статті 38 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдУ' ми» голосування проводиться у спеціально відведених приміщеннях, де обладнуються в достатній кількості кабіни або кімнати для таємного голосування, визначаються місця видачі виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування і встановлюються скриньки для голосування таким чином, щоб голосуючі виборці, громадяни при підході до них обов'язково проходили через кабіни або кімнати для таємного голосування-
166
кості забезпечення реалізації права голосу громадян України...
п „я забезпечення належних умов діяльності виборчих комісій, ко-• І з всеукраїнського референдуму, на дільницях під час голосуван-*" гтсцтральна виборча комісія 8 липня 1999 року прийняла уніфіко-Н   V постанову № 107, якою встановила нормативні вимоги до при-е'.    нь для голосування, примірний перелік обладнання та інвента-*   необхідних для виборчої дільниці, дільниці для голосування, в то-V числі вимоги до кількості кабін для таємного голосування та скри-к дЛя голосування, в тому числі скриньок для голосування зменшеного РОЗМІРУ;
Зразки скриньок для голосування в загальному порядку, скриньок лля голосування зменшеного розміру на виборах Президента України, народних депутатів України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнському та місцевих референдумах Центральна виборча комісія встановила постановою від 17 серпня 1999 року № 185.
На виборах народних депутатів України 1998 року Центральна виборча комісія з метою економії часу і коштів організовувала виготовлення скриньок для голосування в централізованому порядку. Виборчі скриньки вперше виготовлялися із спеціального чотирьохшарового картону на двох підприємствах України - Рубіжанському картонному комбінаті Луганської області та Жидачівському целюлозно-паперовому комбінаті Львівської області.
Такий самий підхід до часткового виготовлення виборчих скриньок був застосований і на виборах Президента України. Це дало змогу використати централізовано виготовлені Центральною виборчою комісією скриньки як на виборах Президента, так і під час голосування на всеукраїнському референдумі.
І з цієї точки зору, на нашу думку, можна очікувати позитивної оцінки діяльності Центральної виборчої комісії в частині підготовки документації стосовно виготовлення багаторазового обладнання Для виборчих дільниць. Однак, крім виборчих скриньок, мабуть, варто звернути увагу і на виготовлення кабін для голосування багаторазового використання.
Вимоги щодо організації і порядку голосування під час проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму зазначені відповідно у: статті 42 Закону України «Про вибори Президента України»; статті 40 Закону України «Про
167
т
СТАВНІЙЧУК М-'- БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКО Л.А.
вибори народних депутатів України»; статтях 38, 39 Закону «Про всеукраїнськии та місцеві референдуми».
Встановлюючи вимоги щодо організації і порядку голосування конодавець також закріпив, що відповідальність за організацію го^ сування, забезпечення таємності волевиявлення виборців, громад ° обладнання приміщень і підтримання в них належного порядку ч„*' ним законодавством про вибори і всеукраїнський референдум покла Дається на дільничні комісії.
ВраховуІ°чи те, що у складі дільничних комісій працює величезна кількість ліодей, які не мають, як правило, відповідних професійних навиків, фазової освіти, Центральна виборча комісія на допомогу д. льничним виборчим комісіям при виконанні ними своїх обов'язків та повноважень, передбачених Законом України «Про вибори Президента України». 3 урахуванням досвіду демократичних країн світу, розробила Збірник нормативно-правових актів з питань організації та проведення виборів Президента України 31 жовтня 1999 року (випуск четвертий), в якому чітко й детально виписано всі організаційні заходи до дня виборів, до початку голосування у день виборів, порядок проведення голосування на виборчій дільниці та за межами приміщення для голосування.
Порядок проведення голосування на виборах народних депутатів України 1998 року Центральна виборча комісія конкретизувала у Методичних рекомендаціях, затверджених постановою від 3 лютого 1998 року Кз 42 «Про деякі питання практичного застосування дільничними виборчими комісіями окремих положень Закону України «Про вибори народних депутатів України». До того ж, за сприяння Міжнародної фундації виборчих систем (ІРЕЗ) Комісія на основі чинного законоДавства та постанов Центральної виборчої комісії розробила та видала «Посібник для членів дільничних виборчих комісій по виборах нароДних депутатів України та виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів» тиражем 70 тисяч примірників (по два примірники для кожної дільничної виборчої комісії).
Організацію і проведення голосування на дільницях під час всеукраїнського референдуму дільничні комісії з референдуму забезпечували відповідно до зазначених вище статей Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та Роз'яснення, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 3 березня 2000 року №24.
168
вост/ забезпечення реалізації права голосу громадян України...
и~~^^~-----------------
Чинним законодавством про вибори і всеукраїнський референдум
лбачено, що виборчі бюлетені, бюлетені для голосування видаю-
° я виключно членами дільничної комісії на підставі списку вибор-
Т-   гпомадян, які мають право голосу на всеукраїнському референ-ш"І' *                          ..                      .   .
мі на відповідній виборчій дільниці, дільниці з всеукраїнського ре-
Ьерєндуму за умови пред'явлення виборцем, громадянином докумен-що посвідчує його особу. Така нечітка вимога законодавства на практиці спричинює низку проблем.
Враховуючи це, у чинному законодавстві про вибори і всеукраїнський референдум в частині організації голосування, на нашу думку, необхідно встановити досить широкий перелік документів, що посвідчують особу виборця, громадянина, які він може пред'являти дільничній комісії при видачі бюлетеня для голосування за умови, що громадянин включений до відповідного списку. Це можуть бути документи, передбачені новим Законом України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; тимчасове посвідчення громадянина України; дипломатичний паспорт; службовий паспорт; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну (стаття 5 зазначеного Закону). Крім того, такими документами можуть бути військовий квиток, студентський квиток тощо. В даному випадку перелік документів в законі не може бути вичерпним. При вирішенні цього питання слід виходити з того, що право брати участь у виборах та референдумах - конституційне право, а не обов'язок громадянина України. Отже, держава повинна гарантувати громадянину це право, включивши громадянина України на підставі перевірених відомостей щодо нього до списку виборців або списку громадян, які мають право голосу на всеукраїнському референдумі, а потім створивши найширші умови Для його реалізації, в тому числі послабивши документний режим при голосуванні. Такий підхід сьогодні формується і при розгляді судами справ про порушення виборчого законодавства в частині проведення голосування.
Крім того, варто звернути увагу й на існуючу в зарубіжних країнах практику застосування виборчого законодавства щодо організації голосування в частині видачі виборчих бюлетенів. У випадку якщо у виборця, включеного до списку виборців, відсутні документи, Ідо посвідчують його особу, але якщо його особу засвідчать у
169
СТАВНІЙЧУК М.І., БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКО Л.А.
письмовій формі два, включені до списку виборців даної вибоп дільниці, громадянина, то такому виборцю може видаватися виб   ' чий бюлетень.
Інший підхід повинен застосовуватися за умови, якщо гр0(11 дянин не внесений до списку виборців громадян на відповідній д' льниці для голосування. У цьому випадку закон повинен встацп вити вичерпний перелік документів, що пред'являються особою як' посвідчують одночасно ідентичність особи, громадянство, місц проживання.
Однією з гарантій реалізації права голосу на виборах, всеукра'щ. ському референдумі під час голосування може бути надання громадянинові, у разі допущення ним помилки при заповненні бюлетеня права на отримання в передбаченому законом порядку іншого бюлетеня замість зіпсованого.
На допомогу в організації голосування Центральна виборча комісія також рекомендувала дільничним комісіям попередньо визначати порядок видачі бюлетенів, маршрут слідування виборців, громадян у приміщенні для голосування з тим, щоб можна було забезпечити надійний контроль за дотриманням таємності голосування як з боку дільничної комісії, так і з боку уповноважених та довірених осіб, офіційних спостерігачів, а також громадський порядок на дільниці.
Порядок заповнення виборчого бюлетеня, бюлетеня для голосування, встановлений чинним законодавством про вибори і всеукраїнський референдум, передбачає, що бюлетень заповнюється голосуючим у кабіні або кімнаті для таємного голосування. У методичних посібниках Центральна виборча комісія звертала увагу дільничних комісій на те, що до кабіни для таємного голосування повинні заходити по одному виборцю. Разом з тим, законодавством також передбачено, що голосуючі виборці, громадяни, які не можуть самостійно заповнити бюлетень і потребують сторонньої допомоги, мають право з відома голови, заступника голови, секретаря дільничної комісії (або члена дільничної комісії - по виборах Президента України) запросити Д° кабіни (до кімнати) для таємного голосування іншу особу на свій р°3" суд, крім осіб, зазначених у відповідному Законі. У зв'язку із цим, сто' роння особа повинна:
1) робити позначку в бюлетені лише згідно з волею виборця;
2) не прагнути вплинути на волевиявлення виборця;
170
осгі забезпечення реалізації права голосу громадян України...
--------------------------------------------------------------------------------------------------
Я) не розголошувати будь-кому, як проголосував виборець, захи-
,0чи право виборця на таємне голосування.
Для допомоги виборцям у день голосування на виборах народних путатів України 1998 року було виготовлено 170 тисяч примірни-. плаката «Виборець! Зроби свій вибір сам!», у якому детально ро-'яснювався порядок заповнення виборчих бюлетенів при голосуван-• в багатомандатному загальнодержавному та одномандатних виборчих округах, а також 100 тисяч плакатів «Вибори-98. Голосування крок за кроком».
На всеукраїнському референдумі Центральна виборча комісія забезпечувала виготовлення і доставку плакатів «Порядок голосування» та «Волевиявлення громадян» із розрахунку по одному примірнику плакатів на кожну раду та відповідну територіальну комісію з всеукраїнського референдуму та по два примірники плакатів на кожну дільничну комісію з всеукраїнського референдуму.
На пропозицію Центральної виборчої комісії у прийнятому Верховною Радою України новому Законі України «Про вибори народних депутатів України» також містяться положення щодо регулювання порядку виготовлення та розміщення подібних інформаційних плакатів. Варто ці положення запроваджувати в інших виборчих законах та законах про всеукраїнський референдум.
Крім того, практика проведення всеукраїнського референдуму засвідчила, що позитивним фактом є те, що бюлетень для голосування містить роз'яснення щодо порядку його заповнення громадянином під час голосування. Подібне положення повинно бути збережене в законі про всеукраїнський референдум, а також закріплене у виборчих законах України.
Для виборців, громадян, які за станом здоров'я не можуть проголосувати в приміщенні для голосування, чинне законодавство про вибори і всеукраїнський референдум передбачає спеціальну процедуру організації їх голосування. Таким виборцям на їх письмове звернен-ня (на виборах народних депутатів України подається до дільничної комісії за три дні до дня виборів; на виборах Президента України - за °Дин день до дня виборів) дозволяється голосувати у місцях їх перебування. При цьому виборець та члени комісії додержуються таких с^мих процедур голосування, як і на дільниці. Члени дільничної ко-м'си, які отримали доручення комісії щодо організації голосування
171
СТ^НІЙЧУКМ.І., БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКО Л.А.
п°3а приміщенням для голосування, несуть відповідальність за ор щзацію голосування згідно з вимогами чинного законодавства про Ви "°Ри і всеукраїнський референдум щодо особистого голосування ко. ЖнИм виборцем, громадянином, а також за додержання принципу та ємИого голосування.
З метою забезпечення участі у голосуванні виборцям, громадянам як' за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть прибув ти в приміщення для голосування, слід врегулювати в законодавстві 1110 голосування за межами приміщення для голосування доцільно про' в°Дити в день виборів, всеукраїнського референдуму не тільки за пи-сьМовим зверненням виборця, громадянина, а й за усним, у тому чис-л' переданим через інших осіб, про надання йому можливості проголосувати у місці перебування виборця, громадянина.
У проекті Закону України «Про всеукраїнський референдум», що г°Тується Центральною виборчою комісією, з метою вдосконалення пРавового регулювання процедури голосування пропонується регу-ЛІ°вати в окремих статтях питання форм голосування громадянина, °Рганізації голосування на дільниці для голосування, організації го-л°сування в місцях перебування громадян. Такий підхід системати-3Ує певним чином норми виборчого законодавства і унормовує, конк-Ретизує форми реалізації голосування.
Разом з тим, заслуговує на увагу та потребує додаткового вивчен-н^ також поширений у зарубіжних країнах досвід стосовно голосу-в^ння поштою. Запровадження такого порядку голосування більш ши-Р°ко забезпечує можливість участі в голосуванні виборців, громадян, я^і за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть прибу-ТЧ в приміщення для голосування в день виборів, всеукраїнського референдуму. До того ж, голосування поштою може застосовуватися при представництвах України за кордоном, у стаціонарних лікувальних, с^наторно-оздоровчих закладах, військових частинах, установах кри-Мінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебу-в^ння громадян з обмеженими можливостями пересування.
З огляду на досвід зарубіжних країн щодо організації та порядку голосування, порядку заповнення голосуючим бюлетеня, чинне зако-Нодавство України про вибори і всеукраїнський референдум потребують вдосконалення й інші положення в частині організації голосУ" вання. Зокрема, заслуговують на увагу такі пропозиції, як проведеН' Ня голосування із проставленням голосуючим у бюлетені печатки
172
бпивості забезпечення реалізації права голосу громадян України...
тампа) з відповідним написом у квадраті тільки проти одного суб'є-а виборчого процесу, за якого він голосує. На нашу думку, голосу-тія з використанням печатки (штампа) може сприяти зменшенню ількості бюлетенів, визнаних недійсними. З метою уникнення пору-Іення законодавства (фальсифікації, вкидання кількох бюлетенів у скриньку для голосування тощо) перед тим, як голосуючий опустить бюлетень у скриньку для голосування, доцільно було б дільничній комісії на своєму засіданні визначити одного із членів комісії для проставлення ним на бюлетені відповідної печатки (штампа) дільничної комісії. Для збереження таємниці голосування варто це робити на зворотному боці бюлетеня.
Вимоги до приміщення для голосування, порядок заповнення бюлетеня, порядок організації голосування за межами приміщення для голосування слід регламентувати в законодавстві також окремими статтями. На нашу думку, слід доповнити існуючий в законодавстві порядок закриття дільниці таким положенням, яке визначало б, що о двадцятій годині дня голосування голова дільничної комісії оголошує про можливість отримання бюлетенів для голосування лише виборцями, громадянами, які знаходяться у приміщенні для голосування.
З метою унеможливлення фальсифікації результатів голосування підрахунок голосів починається одразу після закінчення часу голосування і проводиться без перерви до завершення оформлення протоколів дільничної комісії.
Вимоги до порядку підрахунку голосів виборців, громадян на дільниці передбачено відповідно у статті 43 Закону України «Про вибори Президента України», статті 41 Закону України «Про вибори народних депутатів України», статті 40 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Згідно з цими положеннями законодавства підрахунок голосів здійснюється виключно членами дільничної комісії. Крім того, законодавство про вибори передбачає, що підрахунок голосів здійснюється в режимі засідання дільничної комісії (в тому самому приміщенні, де проходило голосування - по виборах Президента України). До того ж, законодавство передбачає, що під час підрахунку голосів ніхто не має права робити будь-які позначки, записи на бюлетенях для голосування.
Для забезпечення гласності і відкритості законодавством передбачено, що на цих засіданнях мають право бути присутніми відповідно
173
СТАВНІЙЧУКМ.І., БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКОЛ.А.
до: Закону України «Про вибори Президента України» - кандидат у Президенти України, їх довірені особи, офіційні спостерігачі, прел ставники засобів масової інформації; Закону України «Про вибоп народних депутатів України» - кандидати у народні депутати України, їх довірені особи, уповноважені особи політичних партій, вибоп. чих блоків партій, офіційні спостерігачі, представники засобів масової інформації; Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» - представники трудових колективів, політичних партій, громадських організацій, колективів професійно-технічних і вищих навчальних закладів, зборів громадян за місцем проживання і військовослужбовців у військових частинах, органів державної влади.
Процедура підрахунку голосів передбачає послідовне виконання передбачених законом дій, проведення яких Центральна виборча комісія деталізовувала у методичних роз'ясненнях, рекомендаціях, посібниках.
Організацію підрахунку голосів по виборах народних депутатів України 1998 року Центральна виборча комісія виписала у Методичних рекомендаціях, затверджених постановою від 3 лютого 1998 року № 42 та в Посібнику, розробленому за сприяння в підготовці та виданні Міжнародної фундації виборчих систем (ІРЕ5). Однак, при практичному застосуванні мали місце випадки, коли офіційні спостерігачі, оперуючи цим Посібником, вимагали якнайповніших для себе повноважень під час підрахунку голосів, а саме - ставити свої підписи на пакетах з виборчими бюлетенями тощо.
Порядок організації підрахунку голосів по виборах Президента України Центральна виборча комісія роз'яснювала у вже згаданому Посібнику для дільничних виборчих комісій по виборах Президента України 31 жовтня 1999 року.
На всеукраїнському референдумі порядок підрахунку голосів Центральна виборча комісія конкретизувала у Роз'ясненнях, затверджених постановою від 9 березня 2000 року № 32.
Законодавством передбачено, що до відкриття скриньок для голосування члени дільничної комісії здійснюють підрахунок та погашення невикористаних бюлетенів. Крім того, порядок погашення невикористаних бюлетенів передбачається лише Законом України «Про вибори Президента України» - шляхом відокремлення лівого верхнього куточка бюлетеня. На нашу думку, подібний порядок до-
174
АПИВОСТІ забезпечення реалізації права голосу громадян України...
І0 передбачити в законодавстві про всі види виборів та всеук-" -иський референдум. Також варто звернути увагу на те, що лише о коном про вибори Президента України передбачений порядок, за кого при підрахунку голосів будь-які відомості, що заносяться до •дповідного протоколу, мають оголошуватися. Такий порядок є над-„ичайно прозорим, відкритим, його варто поширити на всі види виборів і референдумів.
У методичних посібниках, роз'ясненнях Центральна виборча комісія звертала увагу дільничних комісій на те, що після перевірки цілісності печаток або пломб на виборчих скриньках, скриньках для голосування спочатку відкриваються скриньки, за допомогою яких було організовано голосування за межами приміщення для голосування (на всеукраїнському референдумі - скриньки з конвертами, переданими голосуючими громадянами, які змінили місце свого перебування в період між поданням списків для загального ознайомлення і днем референдуму). Після того, як бюлетені складено у стоси, підраховано, а решту предметів, що не є бюлетенями встановленого зразка, вилучено, відкривається наступна скринька з бюлетенями. Для зручності при сортуванні бюлетенів слід використовувати таблички з відповідними написами з обох боків і складати бюлетені у стоси хрест-навхрест групами по п'ятдесят (50) чи навіть сто (100) штук залежно від їх підрахунку.
Після завершення підрахунку голосів бюлетені запаковуються в окремі пакети, що опечатуються, з голосами «за» кожного кандидата (на всеукраїнському референдумі - за схвалення поставленого на референдум проекту закону, рішення, і кількість громадян, які голосували проти його схвалення), недійсні бюлетені, бюлетені «проти всіх кандидатів». На пакетах зазначаються прізвища та ініціали кандидатів, номер округу, номер дільниці, кількість запакованих бюлетенів, Дата і час пакування, ставляться підписи голови і секретаря дільничної комісії та печатка комісії.
Після завершення підрахунку голосів дільнична комісія на своєму засіданні розглядає заяви, звернення, скарги щодо проведення голосування та підрахунку голосів і приймає відповідні рішення з цих питань. Заяви, звернення, скарги та рішення, ухвалені в результаті їх Розгляду, а також окремі думки членів дільничної комісії додаються До протоколу.
175
СТАВНІЙЧУКМ.І., БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКО Л.А.
Т1
Як зазначалося вище, підрахунок голосів виборців проводиться дільничною комісією без перерви до підписання відповідного протоколу всіма членами дільничної комісії, присутніми на засіданні, на кожному з примірників ставиться печатка дільничної комісії. Законом України «Про вибори Президента України» передбачено, що перший примірник протоколу дільничної комісії мають право підписати офіційні спостерігачі та довірені особи кандидатів у Президенти України.
Дільнична комісія складає відповідний протокол: у чотирьох примірниках - по виборах Президента України; у трьох примірниках -по виборах народних депутатів України. Кількість примірників протоколу дільничної комісії з всеукраїнського референдуму про результати підрахунку голосів на дільниці для голосування Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не передбачено. Однак, із Роз'яснення Центральної виборчої комісії, затвердженого постановою від 9 березня 2000 року № 32, випливає, що такий протокол складається дільничною комісією у трьох примірниках.
Як правило, перший (і другий - по виборах Президента України) примірник протоколу разом із пакетами бюлетенів та контрольних талонів негайно надсилається до комісії вищого рівня, другий (третій) - зберігається у секретаря дільничної комісії, третій (четвертий) -відразу вивішується для загального ознайомлення в приміщенні дільничної комісії.
Кожний примірник протоколу має містити відомості, передбачені: частиною тринадцятою статті 43 Закону України «Про вибори Президента України»; частиною десятою статті 41 Закону України «Про вибори народних депутатів України»; статтею 40 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
Заповнення протоколу олівцем та внесення до нього будь-яких виправлень (без відповідних застережень) забороняється.
Питання надсилання протоколів про результати підрахунку голосів (про підсумки голосування) на дільницях, зокрема, на дільницях, утворених під час виборів і референдуму при дипломатичних представництвах та консульських установах України за кордоном та на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, потребує доопрацювання у законодавстві про вибори і всеукраїнський референдум. Адже Закони України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (частина п'ята статті 40), «Про вибори народних
176
Особливості забезпечення реалізації права голосу громадян України...
депутатів України» (частина одинадцята статті 41), «Про вибори Президента України» (частина п'ятнадцята статті 43) визначали загальний порядок передачі згаданих документів: протокол (під час референдуму); перший примірник протоколу разом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів (під час виборів народних депутатів); перший і другий примірники протоколу разом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів (під час виборів Президента України) - негайно надсилаються дільничною комісією до відповідної виборчої комісії (комісії з референдуму) вищого рівня. Лише в Законі України «Про вибори Президента України» окремо зазначено, що перший примірник протоколу дільничних виборчих комісій, утворених при дипломатичних представництвах та консульських установах України за кордоном, після передачі факсовим зв'язком надсилається разом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів до Центральної виборчої комісії. В цілому у законодавстві про вибори та всеукраїнський референдум не визначено конкретного й реального порядку надсилання (доставки, передачі) згаданих протоколів разом з іншими документами дільничними комісіями, у тому числі й дільничними комісіями, утвореними при дипломатичних представництвах та консульських установах України за кордоном та на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, до комісій вищого рівня. Недосконалість механізму надходження цих протоколів з указаних дільниць значно ускладнила роботу Центральної виборчої комісії при встановленні результатів виборів Президента України. Оскільки, як відомо, результати виборів Президента України, відповідно до вимог законодавства, встановлювались у досить стислі строки виключно на підставі протоколів дільничних комісій. Разом із тим, дільничні комісії, що були утворені на суднах, які перебували у плаванні, взагалі неспроможні були надіслати та передати зазначені протоколи до комісій вищого рівня (що було ще однією причиною, за якої вибори на таких дільницях не відбулися). Були серйозні складності з передачею протоколів із дільничних комісій, Утворених при дипломатичних, інших офіційних представництвах та консульських установах України за кордоном.
У зв'язку із цим у законах необхідно передбачити, що зміст протоколу про підрахунок голосів на дільниці, утвореній на судні, що пе-Рєбуває в день виборів (референдуму) у плаванні під Державним 'фапором України, після його підписання невідкладно передається
177
СТАВНІЙЧУК М.І., БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКО Л.А.
дільничною комісією через технічні засоби зв'язку до відповідц0-борчої комісії (комісії з референдуму) вищого рівня з обов'язкоп наступною передачею до неї при першій можливості встановленої * коном кількості примірників протоколу разом з необхідними
о
чими документами безпосередньо або через відповідні представиш ва України за кордоном чи в інший спосіб, що забезпечуватиме збеп ження виборчої документації та її доставку. Зміст протоколу про піл рахунок голосів на дільниці, утвореній при дипломатичному прел ставництві України за кордоном, після його підписання невідкладн передається дільничною комісією через технічні засоби зв'язку до вь повідної виборчої комісії (комісії з референдуму) вищого рівня з обов'язковою наступною передачею до неї визначеної кількості примірників протоколу разом з необхідними виборчими документами через відповідні центральні органи виконавчої влади в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією.
Зазначені доповнення до законів потребують внесення змін і до положень, що регулюють встановлення підсумків голосування по відповідному округу (адміністративно-територіальній одиниці) та результатів виборів (референдуму). У цих положеннях необхідно визначити, що відповідна виборча комісія (комісія з референдуму) встановлює підсумки голосування або результати виборів (референдуму) на підставі протоколів дільничних комісій та повідомлень про зміст протоколів дільничних комісій, переданих через технічні засоби зв'язку з дільниць, утворених на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, та при дипломатичних, інших офіційних представництвах і консульських установах України за кордоном.
Такий підхід вже досить тривалий час успішно використовується, зокрема в Російській Федерації. Це позитивний досвід, який може бути запозичений повною мірою Україною.
Встановлення підсумків голосування по виборчому округу здійснюється відповідно територіальною, окружною виборчою комісією на підставі протоколів дільничних комісій. Територіальна чи окружна комісія отримує протоколи дільничних комісій, на підставі яких визначає: загальну кількість виборців у виборчому окрузі; кількість виборців, які взяли участь у голосуванні; кількість виборчих бюлетенів, визнаних недійсними; кількість голосів, поданих за кожного кандидата (за список кандидатів у депутати від кожної політичної парті', виборчого блоку партій - по виборах народних депутатів України);
178
(ПО
ивості забезпечення реалізації права голосу громадян України...
^-_    :   ~   :    :
кість голосів виборців, які не підтримали жодного кандидата виборах Президента України); особу кандидата, який набрав йбільшу кількість голосів (по виборах народних депутатів Укра-в одномандатних виборчих округах). Крім того, по виборах Пре-пента України у протоколі територіальної виборчої комісії зазначаться кількість виборчих бюлетенів, одержаних виборчими дільниця-округу, та кількість виборчих бюлетенів, не використаних в окру-,. щ0 сприяє обліку виборчих бюлетенів. На нашу думку, ці відомості слід передбачити і в інших законах про вибори і референдуми.
форми протоколів територіальної виборчої комісії про підсумки голосування, а також повторного голосування по територіальному виборчому округу Центральна виборча комісія встановила постановами відповідно від 27 серпня 1999 року № 204 та від 4 листопада 1999 року № 417.
Вимоги щодо оформлення територіальною чи окружною комісією протоколу визначені відповідно у: частині четвертій статті 44 Закону України «Про вибори Президента України»; частині другій статті 42, частині другій статті 43 Закону України «Про вибори народних депутатів України»; статті 41 Закону України «Про всеукраїнський референдум».
Закон України «Про вибори Президента України» визначає й інші вимоги до порядку складання протоколу. Зокрема, з моменту закінчення голосування територіальна виборча комісія оголошує безперервне засідання до моменту встановлення підсумків голосування по територіальному виборчому округу та підписання протоколу територіальної виборчої комісії про підсумки голосування по відповідному територіальному виборчому округу. Таким чином, територіальні виборчі комісії складали два протоколи: протокол безперервного засідання та протокол про підсумки голосування по відповідному територіальному виборчому округу. Порядок складання протоколу безперервного засідання територіальної комісії та протоколу територіальної виборчої комісії про підсумки голосування по відповідному територіальному виборчому округу Центральна виборча комісія конкретизувала в Роз'ясненні, затвердженому постановою від 25 жовтня 1999 року № 371. У цьому Роз'ясненні Центральна виборча комісія звертала увагу територіальних виборчих комісій, що у протоколі безперервного засідання комісії вказується: хто оголосив протокол дільничної виборчої комісії, чи складений він відповідно до
179
СТАВНІЙЧУК М.І., БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКО Л.А.
вимог статті 43 Закону; хто здійснював транспортування документів (частини п'ятнадцята, шістнадцята статті 43 Закону) та їх передачу до територіальної виборчої комісії. Якщо при цьому будуть виявлені порушення Закону, територіальна виборча комісія в межах своєї компетенції приймає відповідне рішення (у формі постанови), яке долу-чається до протоколу безперервного засідання.
Відповідно до частини п'яті Іадцятої статті 43 та частини п'ятої статті 44 Закону України «Про вибори Президента України» зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» від 8 вересня 1999 року, дільнична чи територіальна виборча комісія відразу після підписання протоколу про підсумки голосування відповідно у виборчій дільниці, в територіальному виборчому окрузі видає присутнім на засіданні кандидатам у Президенти України або їх довіреним особам чи офіційним спостерігачам копії протоколу на їх прохання (пропозицію). Тому Центральна виборча комісія в Роз'ясненні, затвердженому постановою від 25 жовтня 1999 року № 372, встановила порядок видачі копій протоколів дільничних і територіальних виборчих комісій. Згідно із цим Роз'ясненням видача копії протоколу про підсумки голосування фіксується в журналі реєстрації вихідних документів у територіальній чи дільничній виборчій комісії і копія відразу видається під розписку кандидатам або їх довіреним особам чи офіційним спостерігачам.
Порядок встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України (в одномандатних виборчих округах), складання протоколів Центральна виборча комісія роз'яснювала у Методичних рекомендаціях, схвалених постановою від 14 січня 1998 року №7.
Про порядок підрахунку голосів, складення протоколу сільської, селищної, районної, районної у місті, міської, обласної комісій та комісії Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму Центральна виборча комісія дала роз'яснення у постанові від 9 березня 2000 року № 32. У цій постанові Центральна виборча комісія зазначила, що згідно зі статтею 10 Закону України «Про всеукраїнський та Місцеві референдуми» члени комісій із всеукраїнського референдуму, ЯК1 вчинили підлог документів з всеукраїнського референдуму, свідомо ІІе правильний підрахунок голосів, порушили таємницю голосування а&° допустили інші порушення Закону, несуть встановлену законами УкР їни відповідальність.
Особливості забезпечення реалізації права голосу громадян України...
форми протоколів комісії Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, міських, районних у містах, селищних, сільських, дільничних комісій з всеукраїнського референдуму про результати підрахунку голосів Центральна виборча комісія встановила постановою від 29 березня 2000 року № 44.
З метою забезпечення оперативного узагальнення відомостей про хід та підсумки голосування, а також повторного голосування, встановлення результатів виборів Президента України Центральна виборча комісія приймала відповідні постанови від 15 жовтня 1999 року № 359 та від 5 листопада 1999 року № 424, якими передбачався порядок передачі оперативної інформації виборчими комісіями про хід та підсумки голосування, встановлення результатів виборів Президента України. На виконання зазначених постанов передача оперативної інформації з територіальних виборчих комісій у день виборів здійснювалася засобами телеграфного, телефонного та модемного зв'язку. Результати обробки протоколів дільничних виборчих комісій про підсумки голосування за їх надходженням до автоматизованої системи у день виборів передавалися до Центральної виборчої комісії з 24 години кожні ЗО хвилин, а для забезпечення надійності передачі цих даних роздруковувалися та передавалися кожні 90 хвилин до Центральної виборчої комісії телеграфним зв'язком.
Після складення протоколу про підсумки голосування по територіальному виборчому округу голови територіальних виборчих комісій терміново подавали до Центральної виборчої комісії телеграфним зв'язком повідомлення № 6 про підсумки голосування по територіальному виборчому округу за встановленою формою, затвердженою постановою Комісії від 19 серпня 1999 року № 189.
Відповідно до Закону України «Про вибори Президента України» перший примірник протоколу територіальної виборчої комісії разом 3 протоколами всіх дільничних виборчих комісій негайно (не пізніше 12 години) надсилався до Центральної виборчої комісії, їх доставка забезпечувалася Державним підприємством спеціального зв'язку.
На нашу думку, з урахуванням практики застосування виборчого законодавства вимогу закону щодо передачі до Центральної виборчої к°місії протоколів дільничних виборчих комісій доцільно було б виручити, оскільки вона значно ускладнює роботу Центральної вибор-ч°ї комісії.
181
СТАВНІЙЧУКМ.І., БУРЧЯ.М., МАКАРЕНКО Л.А.
Результати виборів Президента України по єдиному загальнод жавному одномандатному виборчому округу встановлює Централ, виборча комісія не пізніш як у п'ятиденний строк після дня виборів підставі протоколів територіальних виборчих комісій та протоколів л-льничних виборчих комісій, утворених при представництвах У країн за кордоном, про що складається відповідний протокол. Форми прот0. колів Центральної виборчої комісії про результати виборів по єдиної^ загальнодержавному одномандатному виборчому округу по виборах Президента України Центральна виборча комісія встановила постановою від 5 листопада 1999 року № 425. Відомості, які має містити протокол, зазначені в частині першій статті 45 Закону України «Про вибори Президента України».
Результати виборів народних депутатів України в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі Центральна виборча комісія встановлює на підставі протоколів окружних виборчих комісій, про що складається відповідний протокол, який має містити відомості, передбачені частиною четвертою статті 42 Закону України «Про вибори народних депутатів України».
Результати виборів народних депутатів України в одномандатних виборчих округах встановлює окружна виборча комісія на підставі протоколів дільничних виборчих комісій, про що складається відповідний протокол з урахуванням відомостей та вимог, передбачених частинами першою, другою статті 43 Закону України «Про вибори народних депутатів України». Зокрема, в Законі про вибори народних депутатів України необхідно передбачити, що окружна виборча комісія на підставі протоколу про результати виборів в одномандатному виборчому окрузі приймає одне з рішень про результати виборів депутатів в одномандатному виборчому окрузі, а саме: про визнання депутата обраним; про визнання виборів такими, що не відбулися; про повторне голосування; про визнання виборів депутатів недійсними. Це рішення оформлюється у формі постанови окремо від протоколу окружної виборчої комісії про результати виборів в одномандатному виборчому окрузі.
Результати всеукраїнського референдуму встановлює Центральна виборча комісія на підставі протоколів комісії Автономної Республіки Крим, обласних, міських міст Києва та Севастополя комісій з всеукраїнського референдуму, про що складається відповідний протокол. Відомості, що має містити протокол, та вимоги до його складай"
ивості забезпечення реалізації права голосу громадян України...
Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдум» чі-^ це виписані, що потребує відповідних доповнень до законодавст-^ з цих питань.
Порівняльний аналіз виборчого законодавства зарубіжних країн •пказує досить цікавий спосіб перевірки виборчої документації, скла-еної за результатами голосування на дільницях, у відповідних окру-аХ Такі перевірки можуть проводитися вибірково па підставі жеребкування. Запровадження такого механізму перевірки результатів виборів і референдумів в українському законодавстві про вибори і референдуми зміцнило б довіру громадян, зокрема до діяльності виборчих комісій, комісій з референдуму та й, власне, до результатів виборів, референдумів в цілому.
Таким чином, проведений аналіз та узагальнення практики застосування положень чинного законодавства України про порядок організації голосуванні та підрахунку голосів виборців, громадян і встановлення підсумків голосування та результатів виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму, складання протоколів про підсумки голосування і результати виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму дає підстави стверджувати, що зазначені положення законодавства потребують певного вдосконалення. Ці положення законодавства повинні передбачити більш упорядковану, порівняно з чинним законодавством України про вибори і всеукраїнський референдум, процедуру голосування, підрахунку голосів виборців, громадян і встановлення підсумків голосування та результатів виборів Президента України, виборів народних депутатів України як у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, так і в одномандатних виборчих округах, а також всеукраїнського референдуму.
182
183
т
РЯБЕЦЬ М. М.
Голова Центральної виборчої комісії, заслужений юрист України
ШЕВЧЕНКО 6.Г.
начальник управління
планування та фінансового контролю
Секретаріату Центральної виборчої комісії,
заслужений економіст України
ВОВК О. Н. радник Голови Центральної виборчої комісії
ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРІВ І РЕФЕРЕНДУМІВ ЗА 4*
РАХУНОК КОШТІВ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ:     І
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ І ПРАКТИКА           1
До набуття незалежності України, тобто до 1991 року, всі виборчі комісії - від Центральної виборчої комісії по виборах до Верховної Ради Української РСР до дільничної виборчої комісії - працювали на громадських засадах.
У 50 - 70-х роках минулого століття вибори до Верховної Ради Української РСР проводилися на підставі Положення про вибори до Верховної Ради Української РСР, затвердженого Президією Верховної Ради Української РСР від 12 грудня 1950 року, до якого вносилися зміни і доповнення у 1954, 1958, 1963 та 1966 роках. Відповідно до цього Положення «витрати, зв'язані з проведенням виборів до Верховної Ради Української РСР, провадяться за рахунок держави»1.
Інших положень, що визначали б порядок фінансування виборчої кампанії, розпорядника коштів, звітність та здійснення контролю за їх використанням тощо, зазначеним нормативним документом не передбачалося. Зокрема, Центральна виборча комісія та окружні виборчі комісії по виборах до Верховної Ради Української РСР не наділялися правом розпоряджатися коштами, що виділялися з державного бюджету на підготовку та проведення виборів.
Вищезазначеним Положенням не було віднесено до повноважень Центральної виборчої комісії і складання та затвердження коштори-
' Положення про вибори до Верховної Ради Української РСР. - К.: Політвидав України, 1975. - 21 с.
184
су видатків на виготовлення виборчої документації, на оплату праці членів виборчих комісій тощо.
Положенням про вибори до Верховної Ради Української РСР встановлено, що лише «голова або секретар дільничної виборчої комісії звільняється від основної роботи за два тижні до виборів зі збереженням заробітної плати по основному місцю роботи».1 Це Положення було чинним до прийняття Конституції Української РСР у 1978 році, після чого були розроблені і прийняті закони Української РСР про вибори до Верховної Ради Української РСР та про вибори депутатів місцевих рад народних депутатів. Проте і з прийняттям цих виборчих законів порядок фінансового та матеріально-технічного забезпечення виборчих кампаній залишався незмінним аж до прийняття 27 жовтня 1989 року Закону Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про вибори народних депутатів Української РСР». Цим законодавчим актом до повноважень Центральної виборчої комісії по виборах до Верховної Ради Української РСР було віднесено функцію щодо «розподілу коштів по виборчих комісіях»,2 а кандидати у народні депутати на час проведення зустрічей з виборцями, виступів на передвиборних зборах, по телебаченню і радіо мали право звільнятися від виконання виробничих або службових обов'язків зі збереженням середньої заробітної плати за рахунок коштів, що виділяються на проведення виборів, а також на безплатний проїзд на всіх видах транспорту (за винятком таксі) в межах відповідного виборчого округу. Проте механізм реалізації цих положень законодавче не був врегульований.
Дещо ширше визначені повноваження Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій Законом України «Про вибори народних депутатів України», прийнятим 18 листопада 1993 року. Зокрема, Центральна виборча комісія «встановлює порядок використання коштів на проведення виборів і розподіляє їх по виборчих комісіях та відповідних місцевих радах».3
Крім того, Центральна виборча комісія мала право формувати централізований виборчий фонд, а окружна виборча комісія - виборчий фонд окружної виборчої комісії. При цьому, відповідно до Закону ці
' Положення про вибори до Верховної Ради Української РСР.- К.: Політвидав України, 1975.-21 с.
2 Відомості Верховної Ради Української РСР, 1989, № 45, ст.626. ] Відомості Верховної Ради України, 1993, № 48, ст. 455.
185
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
комісії у п'ятиденний строк після їх утворення повинні були повідомляти рахунок, на який могли вноситися пожертвування до зазначених виборчих фондів, давати роз'яснення щодо права громадян та юридичних осіб вносити пожертвування до них.
Згаданим Законом дещо розширено право виборчих комісій щодо звільнення членів цих комісій на період виборчої кампанії від виконання виробничих або службових обов'язків за основним місцем роботи та змінено порядок оплати праці звільнених на час виборчої кампанії членів комісій.
За рішенням виборчої комісії, яке затверджувалося комісією вищого рівня, могли звільнятися на період виборчої кампанії голова, заступник голови, секретар, окремі члени виборчої комісії від виконання виробничих або службових обов'язків за основним місцем роботи. Оплата їх праці здійснювалася в обсязі середньої заробітної плати за один із останніх трьох місяців пропорційно часу роботи в комісії. Заробітна плата виплачувалася за основним місцем роботи з наступною компенсацією виплачених коштів підприємству, установі, організації з державного бюджету. Проте законодавче не було встановлено порядку розрахунків за роботу членів комісій - пенсіонерів та непрацюючих.
Безперечно, така система розрахунків лише ускладнювала порядок фінансування виборчої кампанії, призводила навіть до конфліктних ситуацій.
Законом «Про вибори народних депутатів України» 1993 року, на відміну від попередніх законів, було визначено порядок фінансування передвиборної агітації як за рахунок коштів державного бюджету (централізованого виборчого фонду), так і за рахунок коштів власного виборчого фонду.
Лише з прийняттям Законів України «Про вибори народних депутатів України» (24 вересня 1997 року), «Про вибори Президента України» (5 березня 1999 року) та спеціального - «Про Центральну виборчу комісію» (17 грудня 1997 року) було більш предметне врегульовано порядок фінансування виборів народних депутатів, Президента України, всеукраїнського референдуму та повноваження Центральної виборчої комісії, окружних (територіальних) виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму при вирішенні цих питань.
Чинним законодавством про вибори і референдуми встановлено,
186
фінансування виборів і референдумів.
що підготовка та проведення виборів Президента України, народних депутатів України і всеукраїнських референдумів фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до кошторисів, сформованих та затверджених Центральною виборчою комісією. Парламент України зробив спробу дещо вдосконалити врегулювання правовідносин у сфері фінансування виборів і референдумів у Законі України «Про Центральну виборчу комісію». Відповідно до статті 16 цього Закону Комісія формує кошторис, розподіляє кошти, що виділяються з Державного бюджету України на фінансове забезпечення підготовки та проведення виборів і всеукраїнських референдумів, діяльності комісій, визначає порядок обліку надходження та витрат бюджетних коштів, встановлює форми фінансового звіту виборчих комісій та комісій з всеукраїнського референдуму про використання бюджетних коштів, контролює правильне та цільове використання зазначених коштів.1
Аналізуючи чинне законодавство щодо фінансового забезпечення виборів і референдумів за рахунок коштів державного бюджету, слід відзначити неоднозначність викладу багатьох його положень. Так, фінансове та матеріально-технічне забезпечення виборів Президента України визначено статтею 21 Закону України «Про вибори Президента України», відповідно до якої витрати на підготовку і проведення виборів Президента України здійснюються Центральною виборчою комісією відповідно до затвердженого нею кошторису в межах коштів, передбачених на вибори в Державному бюджеті України. У разі несвоєчасного виділення бюджетних коштів для фінансування виборів Національний банк України за зверненням Центральної виборчої комісії у триденний строк надає їй безвідсоткові кредити в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на проведення виборів, та в розмірах, визначених Центральною виборчою комісією. Гарантом повернення кредиту є Міністерство фінансів України. Надані кредити повертаються Національному банку України в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, за рахунок коштів Державного бюджету України не пізніш як через три місяці після їх одержання.2
' Парламент України: вибори • 98: Інформ.-аналіт. вид. 4.1 / Центральна виборча комісія.- К., 1998.- С.98.
2 Вибори Президента України 1999: Інформ.- аналіт.вид. /Центральна виборча комісія.- К., 2000.- С.47.
187
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г, ВОВК О.Н.
Щ^^^
^•в.
Фінансування виборчої кампанії по виборах народних депутат-України врегульовано положеннями розділу VI та іншими статтях Закону України «Про вибори народних депутатів України». Відпон-дно до статті 36 зазначеного Закону фінансування роботи виборци комісій здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету Укря" ни, що передаються в розпорядження Центральної виборчої комісії Ці кошти використовуються Центральною виборчою комісією відпо-відно до ухваленого нею кошторису витрат.1
Крім того, Центральна виборча комісія, основні повноваження якої щодо виборів народних депутатів України визначено статтею 11 цьо. го Закону, розробляє і затверджує кошторис витрат на підготовку та проведення виборів народних депутатів України, встановлює порядок використання коштів, вирішує питання матеріально-технічного забезпечення підготовки та проведення виборів, здійснює контроль за цільовим використанням коштів.2
Розподіл коштів між дільничними виборчими комісіями відповідно до пункту 12 статті 12 Закону здійснює окружна виборча комісія, яка відповідно до частини 6 статті 10 цього Закону є юридичною особою.
Порядок фінансування референдумів визначено статтею 11 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», відповідно до якої підготовка і проведення всеукраїнського референдуму здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, а місцевих референдумів - відповідних місцевих бюджетів.
Зазначеними вище нормами законодавчих актів про вибори і референдуми врегульовано лише окремі етапи фінансового забезпечення виборчих процесів, тому чимало питань щодо фінансування виборів народних депутатів України, Президента України, всеукраїнських референдумів залишаються невизначеними.
Окремі положення чинних законів про вибори і референдуми не відповідають, а то і суперечать іншим законодавчим актам.
Так, стаття 21 Закону України «Про вибори Президента України» щодо надання Національним банком України кредиту Центральній
усування виборів і референдумів...
' Парламент України: вибори - 98: Інформ.-аналіт. вид. 4.1 / Централь, виборча комісія.- К., 1998.- С.59. 2 Там само.
188
борч "
комісії в разі несвоєчасного виділення бюджетних коштів
-шансу вання виборів залишається лише декларацією, оскільки За-11 юм України «Про Національний банк України», прийнятим пізні-
ніж Закон України «Про вибори Президента України», заборонявся надавати прямі кредити як у національній, так і в іноземній ва-юті на фінансування витрат Держаного бюджету України.1
Незважаючи на те, що підготовка та проведення виборчої кампанії як по виборах народних депутатів України, так і по виборах Президента України фінансується за рахунок Державного бюджету України, законодавство не встановлює порядку та строків виділення коштів з державного бюджету, порядку розподілу планових асигнувань між виборчими комісіями, що є юридичними особами, фінансування виборчих комісій другого та третього рівнів.
Надаючи окружним виборчим комісіям статусу юридичної особи, Закон України «Про вибори народних депутатів України» не визначає порядку реєстрації їх як юридичних осіб у територіальних органах статистики та виведення з Єдиного державного реєстру підприємств і організацій після закінчення повноважень цих комісій.
Варто привернути увагу також до законодавчого врегулювання питань оплати праці членів виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму та осіб, які залучаються до роботи у цих комісіях.
Законами України про вибори народних депутатів України, Президента України та про референдуми визначено, що за рішенням відповідних комісій голова, заступник голови, секретар або інші члени комісій на період виборчої кампанії, підготовки і проведення референдуму можуть бути звільнені від виробничих або службових обов'язків за основним місцем роботи. До роботи в комісії можуть залучатися пенсіонери та особи, які тимчасово не працюють, а також спеціалісти для організаційного, правового, технічного забезпечення діяльності комісії.
Водночас положеннями зазначених законів неоднозначне врегульовано порядок оплати праці звільнених на період виборчої кампанії членів виборчих комісій та комісій з референдуму і зовсім не встановлено порядку оплати праці залучених до роботи в комісіях спеціалістів та технічних працівників.
' Вибори Президента України 1999: Інформ.- аналіт.вид. /Центральна виборча комісія.- К., 2000.- С.269.
189
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
І
фінансування виборів і референдумів..
Так, Закон України «Про вибори народних депутатів України» передбачає, що оплата праці членів комісій здійснюється виконавчими органами відповідних рад за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених для проведення виборчої кампанії Законами України «Про вибори Президента України» і «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» ця процедура зовсім не врегульована.
Поряд із тим, постановами Кабінету Міністрів України від 03.02.98 р. № 110 «Про умови оплати праці членів окружних і дільничних виборчих комісій», від 07.06.99 р. № 991 «Про оплату праці членів територіальних і дільничних виборчих комісій по виборах Президента України» та від 21.02.2000 р. № 365 «Про умови оплати праці членів комісій з всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» визначено, що виплата заробітної плати членам виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму здійснюється окружною (територіальною) виборчою комісією, комісією Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими комісіями з всеукраїнського референдуму, що є юридичними особами.
При встановленні вищезазначеними постановами Уряду розмірів заробітної плати членів комісій (від 280 грн. - голова територіальної (окружної) виборчої комісії до 160 грн. - член дільничної комісії) не враховано складності та відповідальності покладених на членів виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму завдань і повноважень, а також особливості умов, у яких їм доводиться працювати під час підготовки та проведення виборів і референдумів, а також заробітної плати за їх основним місцем роботи.
Встановлене постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2000 р. № 1353 обмеження граничного розміру заробітної плати для звільнених на період виборчої кампанії від виконання виробничих або службових обов'язків членів комісій (не більше 500 грн.), У яких середня заробітна плата за основним місцем роботи може бути вища від установленої Урядом, не сприяє залученню до роботи в комісіях висококваліфікованих фахівців.
Не передбачена законодавством про вибори та референдуми, а та" кож нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України опла~ та за роботу в дні голосування на виборах та під час встановлення
190
результатів голосування для членів виборчих комісій. Лише на стадії [ідготовки до проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Кабінетом Міністрів України була прийнята постанова від 21 лютого 2000 року № 365 «Про умови оплати праці членів комісій з всеукраїнського референдуму за народною ініціативою», якою визначено, що членам комісії, які залучаються до роботи в дні проведення всеукраїнського референдуму та підведення його підсумків, виплачується заробітна плата із розрахунку середньоденної заробітної плати члена комісії, звільненого за основним місцем роботи на час підготовки і проведення референдуму.
Спільним наказом Міністерства фінансів України і Міністерства праці та соціальної політики України від 14 вересня 1999 року №216/161 затверджено Порядок нарахування і виплати заробітної плати та одноразової винагороди членам територіальних і дільничних виборчих комісій по виборах Президента України, що був поширений і на проведення всеукраїнського референдуму. Цим документом визначено, що членам комісій, які за основним місцем роботи обіймають посади державних службовців, період роботи у виборчих комісіях зараховується до стажу державної служби. Проте заробітна плата, яку нараховують членам виборчих комісій під час їх роботи у комісії, визначається лише посадовим окладом. До структури заробітної плати членів виборчих комісій не входять доплати і надбавки, як це передбачено законодавством для державного службовця, що суттєво може вплинути на розмір його пенсії при її призначенні.
Наприклад, при визначенні розміру пенсії державним службовцям враховується середній розмір стимулюючих надбавок, отриманих ними за два роки до виходу на пенсію. Але якщо період роботи у комісії Для такого члена комісії збігається з цим періодом, то доплата, яку він отримував за основним місцем роботи, не буде врахована при нараху-ванні пенсії, що порушить його права.
Не вирішена законодавче також проблема соціального страхуван-Ня членів виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму, °скільки тимчасовий характер повноважень виборчих комісій не дає Можливості відшкодовувати шкоду, заподіяну життю, здоров'ю чи Майну членів комісій у зв'язку з виконанням ними службових обо-в ЯЗКІБ, особливо тих із них, які не мають постійного місця роботи.
191
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
Враховуючи значні прогалини в законодавстві щодо врегулю. вання окремих питань фінансування підготовки і проведення виборів та всеукраїнських референдумів, Центральна виборча комісія на реалізацію повноважень, передбачених Законом України «Про Центральну виборчу комісію», впродовж 1997-2000 років прийняла низку постанов та інших нормативних документів спільно з фінансовими, банківськими, контролюючими органами (перелік додається).
Так, Центральною виборчою комісією спільно з Головним управлінням Державного казначейства України та Правлінням Державного ощадного банку України розроблено Порядок фінансового забезпечення виборів Президента України від 16.08.99р. Він встановлює порядок здійснення видатків, розподілу коштів між виборчими комісіями відповідно до середніх норм видатків, затверджених Центральною виборчою комісією; порядок відкриття в органах держказначейства за місцем знаходження виборчих комісій реєстраційних рахунків та проведення розрахункового обслуговування заходів, що проводяться Центральною виборчою комісією і територіальними виборчими комісіями. У разі віддаленості окремих дільничних виборчих комісій від територіальної зазначеним документом передбачена можливість перерахування коштів на виплату заробітної плати членам цих комісій та особам, які залучаються до роботи під час підготовки та проведення виборів, через відділення банків за місцем знаходження відповідних комісій.
Саме такий порядок фінансового забезпечення виборів Президента України за погодженням з Державним казначейством України та Правлінням Державного ощадного банку України був поширений І на вибори народних депутатів України замість депутатів, які вибули, та повторні вибори, що відбулися в червні 2000 року.
З метою впорядкування процедури фінансування підготовки та проведення всеукраїнського референдуму Центральною виборчою комісією спільно з Державним казначейством України 29.02.2000 р-прийнято Порядок фінансового забезпечення всеукраїнського рефе' рендуму, основні положення якого є прийнятними і для забезпечення фінансування виборів Президента України та народних депутатів України.
192
фінансування виборів і референдумів...
На реалізацію положень частини другої статті 16 Закону Украї-ни «Про Центральну виборчу комісію», відповідно до якої Центральна виборча комісія визначає порядок обліку надходження та витрат бюджетних коштів, що виділяються на підготовку та проведення виборів і всеукраїнського референдуму, встановлює форми фінансового звіту виборчих комісій та комісій з всеукраїнського референдуму, постановою від 18 червня 1999 року № 97 Центральна виборча комісія визначила розпорядників коштів Державного бюджету. України, порядок та форми документів, за якими здійснюється облік надходження та витрат бюджетних коштів, порядок обрахування прибуткового податку з нарахованих доходів членам виборчих комісій та залученим для роботи в них спеціалістам. Окремий розділ цієї постанови присвячено встановленню порядку складання та строкам надання фінансових звітів територіальними (окружними) виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму (юридичними особами) та порядку їх приймання у Центральній виборчій комісії.
Законом України «Про Центральну виборчу комісію» окремо визначено повноваження Центральної виборчої комісії щодо здійснення контролю за правильним та цільовим використанням коштів, виділених із Державного бюджету України на фінансове забезпечення виборів і всеукраїнського референдуму, та можливості залучення до проведення перевірок з цих питань працівників Міністерства фінансів України та органів державної податкової служби України. З метою організації такого контролю та забезпечення координації дій Центральної виборчої комісії з органами Головного контрольно-ревізійного управління України і Державного казначейства України при його здійсненні Центральна виборча комісія постановою від 18 червня 1999 року № 98 затвердила Порядок здійснення контролю за використанням коштів, що виділяються з Державного бюджету ^країни на фінансове забезпечення підготовки та проведення вибо-Рів і всеукраїнського референдуму. Цим документом передбачено °бов'язковість проведення перевірок в усіх виборчих комісіях, ко-^ісіях з всеукраїнського референдуму, які є юридичними особами, у Два етапи.
На першому етапі контроль щодо оплати рахунків за виконання Робіт та надання послуг за безготівковими розрахунками відповідно
193
385
т
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
до кошторисної та договірної документації здійснюють органи державного казначейства, в яких відкрито реєстраційні рахунки виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму.
На другому етапі (не пізніш як у двотижневий строк після дня проведення виборів, всеукраїнського референдуму) органи державної контрольно-ревізійної служби України проводять перевірки використання бюджетних коштів відповідно до затверджених Центральною виборчою комісією кошторисів доходів і видатків виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму та дотримання ними фінансової дисципліни, ведення бухгалтерського обліку згідно з вимогами законодавства.
Узагальнену інформацію за результатами проведених перевірок Головне контрольно-ревізійне управління України у місячний строк після дня виборів чи всеукраїнського референдуму надсилає до Центральної виборчої комісії.
Враховуючи положення статей 14,16 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», статті 21 Закону України «Про вибори Президента України», статей 11, 36 Закону України «Про вибори народних депутатів України», статті 11 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», нормативно-правових документів, прийнятих Центральною виборчою комісією самостійно та спільно з іншими державними органами, процес фінансового забезпечення виборів та всеукраїнського референдуму можна розподілити на кілька основних стадій.
фінансування виборів і референдумів.
V
с.
V
•& О
о-о о
? Л О
І
а
V
у
а я н в
'а о УО
а к
V
V В
св п
2
о п о й
се
V О
	^   Я   0			і § і    | ~	-' та	і ч і      ™~
	н ч Е ю  «  в			••= б з ?! °	і	п — °      і=  а. о л ї ї' •; °
	^ ч 3			? ° ? >, ї =>		Іи ? >, Е о
	*   Я   о			.о 2  я ч й гч		•о   2   я   г!  » гч
	В  л   Й			с. ч >- .= І ,; о		& ч ? .? І ,: о
	я я к •- •    д    Ю			|, і •§•??;>	3	М*Ня
	«1-а			? 1 1-е- ° 'з	Е (О	? І ?-& = з
	К      Л      ?			•^ ^     ^ ° р		-=) -^ ?  ^ ^   а
	в а „			•      К с. °- §  -	х а	і -3 Я §_ а = °
> .й  2	?«а			І о ІЗ ? '= а	ГІа	5  = а ІЗ  ? 'д ,І
> •V  к	П   к   0 > ї * я			т Й   . і == 3 ?, :Е ^   А   ?  ^	Ч ч и-5	ї Й       3  І  Я ?. = ~ 2 ? *
'   С О   V Ї--6	!5^§ 'З ІЗ °			«   Ь   о   СІ й  5 >І - § % о а а я _  ^ 3 о;   лз  н   й з== 1» §•= й	І|	2   о   СХ  ^   ^  Л § І 5 1 & з 1 ' =с & * 5
К    щ ,   0	о  о °			1 1 і 5 1 н 1	=  1 .3	- ї й ° >> Й * 1-     5     2   ;,-     0   ^     Р
1	НІ			ІМіШ	1 = й а	і| ?- а Е я 3 Є ч -з 5 ї ™
1    І?	О   к   К			; - ,_- - І & 2	о 3 о.	5 = І= = г !• §
!?•-	?     * (П   п   к			! '1-І 1^ в	і,?	і а .а * ї# = =
Н	ІІі а -5 &			І?.І?!1І 3 І2 Р ^ § !	V      «      Е Не	^- га   г   ^   ^ § ^ І І' " = Е §е'РйІ|
'   >. *  ш	Й «*			С-  ?   С.  Е   *5  'с    а Й чео ?іЧ	5- р. їК 3 -Є   ь -.   -Л     У	—  X   С.  X    «  '=   й. а ^і^й ?ІЙ
К    н Б' ^ -   3	|НІі.					
« "	?>   0   о   П   ** %. І-   О, Т .Ц   О. я					
	І^"***	„				
3   п ю  * П   X	я   Я   & В * со к >>     а.	^				
3   Гґ 1   а	Я   X   ^  Я   3!					
3    О						
і *	|о|&|		о			
	8^ї»|		(П			
а  ' ?   !	3 -    в. х 5  К о к  3	І	*~			
О, я= п   Р	т к ю к 'н	у	~			
авчіта ні абезпеч	|Ня^ її!»!					
ч о	Г«І4^	ГМ	м			
с	СО   к 0	0	о			
й	я       &					
со	Iе §•! '8					
	*? І = :а		і?			
	МИ? л ,я  щ ю м	'.С	з	ХІ		
	п     Я	й	і-	^		
	я & >-,	Н	цінІІІ	.і   >    '     Я    СІ * 1 я " -! ІЦ-і Р	І" і о ч 0    й  Р-   0. »-    у    Й    о с   К   я   Р	д і -а і ь п  °- о ° & з і 5 =з*
	фінансування виборів, все :ького референдуму	Державному бюджеті Мфаїни ягу видатісів на підготовку та ;е уїсраїнс ького ре фе ре ндуму	ахунків до проекту кошторис} підготовку і проведення виб( референдуму, середніх норм місій, комісій з всеукраїнське зсрдження Центральною виб Ііх норм видатісів виборчих к аїнського референдуму, копг в на підготовку та проведення ького референдуму	ихаеигнувань між виборчимі І з всеукраїнського рефері: обами), надання Державном ш зведеного кніпторису вида оведення виборів, вееуіфаїн	шштів, передбачених на підг шборів, всеукраїнського рес| казначейського рахунку на р орчої комісії— головного розі	ГНИХ КОШТІВ, ЩО ВИДІЛЯЮТЬСЯ 1 _-ння виборів та всеукраїнські: : розпорядниками коштів згі веденим Іданіторисом доході ча його до Державного казна
	р о	>, У   с К    О X   Е	&3?і5?|'Е, і. .в | ? 1 ?? ^ X   ^   у   >,  0   У   к	§   5   0 Ч   С ІІІ^^	_  >0 «  к  В  к к Е Й .-Я    ?]    ?    О	й 5 .§  "  « 1 1 Е Н х о. > *• ^
	Оч	а і «	З!;*0-?»	і ї &• й ч	р ч ч ї '	40 « г | с =
	е	й   ^	в  5 '1   °   | 2  " "	.Е  2  ?  =  3   =	й й Ш ч	3 — ^ Л  -^ І=
	м ч б	1" II	І*|1ї5ГІ .з= *•§ ї| 1 1 ЄчнР-6-ІІч	§.-§1 е | І  1  Н  І1Г о .а   о   я -~>  с^ &.   й -і   ї   с   с.	Я.|„ Я. «&ЇЕ Є ? 5-Й	§ & § а = І |?^*? ?   В-Є- 3   §  а
	«^	-	оі	со	^	Ігі
194
195
№ П/П	Стадії процесу фінансування виборів, всеукраїнського референдуму	Законодавчі та нормативно-правові акти, якими врегульовано процес фінансового забезпечення виборчих кампаній та всеукраїнського оеІЬеоендуму				
		Закон Мера ши "Про Центральну виборчу комісію"	ЗаконУкраї ни "Про вибори Прези дента України"	Закон Украї ни "Про вибори народ них депутатів України"	Закон Укра" ни "Про все український та місцеві референдуми"	Нзрмативно-правовіакти, прийняті ЦВК, в т.ч. спільно з іншими органами державної влад й. Нзрмативно-правовіакти органів виконавчої влади
6.	'еєстрапія виборчої комісії, комісіїз всеукраїнського референдуму (юридичної особи) в тсриторіаль-нихорганахстатистики за місцем свого знаходження, відкриття особової справи та реєстраційного рахунку в органах Державного казначейства Мсраїни а місцем знаходження виборчої комісії					1о рядок фінансового забезпечення виборів Президента Мфаїни (спільний документ Центральної виборчої комісії, Держказначсііства Мфаїни та Ощадбанку України від 16.08.99 р.). Порядок фінансового забезпечення всеукраїнського референдуму спільний документ Центральної виборчої комісії та Державного казначейства України від 29.02.00 р.). нструкція про відкриття реєстраційних рахунків ор-анами Держказначсйства України, затверджена наказом Головного управління Дсржказначейства України від 09.04.97 р. АЙ 32
7.	Іерерахування Державним казначейством Мсраїни коштів  на  реєстраційні рахунки  виборчих комісій юридичних осіб) на підставі розрахунків Централь-ої виборчої комісії, розподілу бюджетних коштів, що виконується Центральною виборчою комісією.					Іорядок фінансового забезпечення виборів Президента України (спільний документ Центральної ви-   | орчої комісії, Держказначсйства Мфаїни та Ошад-анку України від 16.08.99 р.). Порядок фінансово-о забезпечення всеукраїнського референдуму спільний документ Центральної виборчої комісії та Державного казначейства Мфаїни від 29.02.00 р.)
8.	Ствердження кошторисів доходів і видатків вибор-их комісій, комісій з всеукраїнського референдуму юридичних осіб) Центральною виборчою комісією, озроблених відповідно до середніх норм видатків дамісій різних рівнів та відправка їх до відповідних ком іс Ій					Порядок фінансового забезпечення виборів Прсзи-ента Мфаїнн (спільний документ Центральноїви-орчої комісії, Дсржказначейства Мфаїни та ОІцад-анку України від 16.08.99 р.Х Порядок фінансово-о забезпечення всеукраїнського референдуму спільний докуме нт їді1 нтральної виборчої комісії та [сржавного казначейства України від 29.02.00 р.)
9.	Оформлення комісіями (юридичними особами)пла-Іжних документів на оплату рахунків, виплату заро-ітної плати членам комісій та спеціалістам, залучс-им до роботи в комісіях			т.12		Порядок фінансового забезпечення виборів Прези-снта Мфаїни (спільний документ Це нтральної вн-орчої комісії, Дсржказначсйствц Мяїаїни та ОІцад-анку Мфаїни від 16,08.99 р.). Порядок фінансово-о забезпечення всеукраїнського референдуму спільний документ Це нтральної виборчої комісії та | Державного казначейства Мфаїни від 29.02.00 р.)    1
10.	їнесення, у разі потреби, змін до кошторисів доходів І видатків виборчих комісій, комісій з осеукраїн-сьіодго референдуму (юридичнихосіб)				_____________	1 --------------------------------------------------------------- 1
1
о-
ш
/•	/використанням бюджетних коштів		ст.15	ст.1 1		Порядок здійснення контролю ла використанням       \ коштів, що виділяються з Державного бюджету          \ України на фінансове забезпечення підготовки та     \ проведення виборів (всеукраїнського референду-   | му. затверджений постановою Центральної виборчої комісії від 18 червня 1999 року №98
12	Затвердження графіка здачі Центральній виборчії комісії фінансових звітів виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму, їх складання комісіями (юридичними особами) та затвердження місцевими органами Держказначсйства	ст.16				Порядок об ліку надходження та витрат бюджетних коштів, що виділяються на підготовку і проведення виборів, всеукраїнського референдуму, та звггностІ з цих питань виборчих комісій, комісііі з всеукраїнського референдуму і про форми фінансового звіту, затвердженого постановою Це нтральної виборчої комісії від 18 червня 1999 року №97.
13.	Повернення на рахунок Центральної виборчої комісії коштів, не  використаних виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму (юридичними особами)					
14.	Приймання фінансових звітів Центральною виборчою комісією від окружних (територіальних) виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму					Порядок об ліку надходження та витрат бюджетних коштів, що виділяються на підготовку і проведення виборів, всеукраїнського референдуму, та звітності з цих питань виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму і про форми фінансового звіту, затверджений постановою Центральної вибор-юї комісії віл 18 червня 1999 року №97,
15.	Підготовка і передача виборчою комісією, комісією всеукраїнського референдуму до державної архів-юї установи за місцем свого знаходження фінансового звіту з долученням документів первинного обліку		т.51	т.53		Іорядок обліку надходження та витрат бюджетних шштів, що виділяються на підготовку і проведення виборів, всеукраїнського референдуму, та звітності цих питань виборчих комісііі, комісій з вссукраїн-
						у, затверджений постановою Це нтральної вибор-ої комісії від 18 червня 1999 року №97.
16.	Узагальнення фінансових звітів  виборчих комісій, кладання   зведеного   фінансового   звіту,   затвср-ження ного  Центральною  виборчою комісією та оданнядо Рахункової палати України	т.16				Іорядок об ліку надходження та витрат бюджетних шштів, що виділяються на підготовку І проведення иборів, всеукраїнського референдуму, та звітності цих питань виборчих комісій, комісій з всеукраїн-ького референдуму і про форми фінансового зві-у, затверджений постановою Центральної внбор-ої комісії від 18 червня 1999 року №97.
17.	Повернення невикористаних коштів на проведення иборів,   всеукраїнського   референдуму з  рахунку рнтральної виборчої комісії на Єдиний казна чей-ький рахунок					
/
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
Незважаючи на те, що постановами Кабінету Міністрів Украй Центральної виборчої комісії та іншими нормативними документ ' ми, прийнятими Центральною виборчою комісією спільно з фінанс вими, банківськими, контролюючими органами, були врегульован' окремі процедури стосовно порядку розподілу бюджетних коштів мі* виборчими комісіями, нарахування і виплати заробітної плати членам окружних та дільничних виборчих комісій, приймання фінансових звітів від окружних виборчих комісій та складання фінансового звіту Центральної виборчої комісії тощо, обмеженість законодавчого забезпечення процесу фінансування підготовки та проведення виборів народних депутатів України 1998 року на практиці не давала можливості організаторам виборів у повній мірі забезпечити належне їх фінансування, дотримання вимог до ведення обліку та використання бюджетних коштів.
У 1998 році кошти на виборчу кампанію перераховувались через органи державного казначейства на рахунки виборчих комісій, відкритих в установах банків. Складання та затвердження кошторисів видатків, внесення змін до них покладалось на окружні виборчі комі-• сії, що не давало змоги Центральній виборчій комісії своєчасно контролювати використання коштів. Мали місце випадки, коли кошториси змінювались окружними комісіями без достатнього обгрунтування і видатки проводились через установи банків, які не здійснювали належний контроль за доцільністю тих чи інших витрат. Внаслідок цього мали місце непоодинокі випадки придбання окружними виборчими комісіями дорогоцінного обладнання, безпідставної оплати транспортних та інших послуг без належного оформлення відповідних фінансових документів, оскільки чинне законодавство не покладає на установи банків такі обов'язки.
Під час підготовки та проведення виборів Президента України Центральна виборча комісія врахувала недоліки із зазначених вище питань, що мали місце на виборах народних депутатів України, розробила та затвердила нормативно-правові акти, що врегульовують основні про-цедури фінансування виборчої кампанії. Це, насамперед, Порядок фі' нансового забезпечення виборів Президента України, розроблений сШ' льно з Державним казначейством України та Правлінням Державного ощадного банку України і затверджений 16 серпня 1999 року. Розподіл планових асигнувань між виборчими комісіями, перерахування коштів на реєстраційні рахунки здійснювалися згідно з цим Порядком-
198
ансування виборів і референдумів...
Яля відкриття особової справи та реєстраційного рахунку в орга-державного казначейства України виборча комісія з правом юри-Н чної особи повинна була зареєструватися в органах статистики за ' • цем свого знаходження, однак оплатити цю послугу не мала мож-вості, оскільки ще не був відкритий рахунок. Така ситуація викли-ала багато нарікань з боку голів комісій, які змушені були домовляйся з органами виконавчої влади про надання цієї послуги безкоштовно або вишукувати інші джерела для покриття зазначених видатків, шо порушувало принцип їх незалежності при виконанні повноважень, визначених для цих комісій законодавством.
Крім того, невизначеність порядку виключення комісій з Єдиного державного реєстру підприємств і організацій після закінчення їх повноважень також викликало багато питань як з боку виборчих комісій, так і з боку податкових органів, на обліку яких перебувають
ЦІ КОМІСІЇ.
Визначені Законом процедури фінансового забезпечення виборів Президента України не передбачають встановлення Центральною виборчою комісією порядку відкриття і закриття реєстраційних рахунків виборчих комісій в органах державного казначейства. Відкриття і закриття реєстраційних рахунків територіальні виборчі комісії здійснювали без дозволу та контролю з боку Центральної виборчої комісії. Несвоєчасне закриття рахунків комісією, перерахування залишку коштів після складання та подання до Центральної виборчої комісії фінансового звіту призводило в окремих випадках до розбіжностей обсягу фінансування, зазначеного виборчою комісією у фінансовому звіті, з обсягом фінансування, підтвердженим Державним казначейством України.
Слід зазначити, що законодавче визначена обмеженість обсягу фінансування, несвоєчасне виділення коштів Центральній виборчій комісії особливо негативно позначилося на підготовці та проведенні вибрів Президента України.
Кошти, що були передбачені у Державному бюджеті України в су-мі 75 млн. гри., а потім збільшені при внесенні змін та доповнень до Закону України «Про Державний бюджет України» ще на 25 млн. грн., •Убезпечували фінансування лише першого туру голосування.
З метою раціонального використання коштів територіальні виборчі Комісії змушені були по кілька разів вносити пропозиції Центральній
199
.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О. Н.
виборцщ комісії щодо внесення змін до раніше затверджених рисів, але і це не забезпечило можливість для багатьох комісій здійс. нити фінансування всіх необхідних видатків. Крім того, визначені Державним бюджетом України кошти Державне казначейство пр0-ДовжуВало перераховувати на рахунок Центральної виборчої комісії невеликими частинами аж до 28 грудня 1999 року, тобто протягом тривалого часу після закінчення другого туру голосування на виборах Президента України, що відбувся 14 листопада 1999 року.
Несвоєчасність фінансування призвела до того, що остаточні фі-нансощ звіти виборчі комісії складали вже після закінчення строку їх повн°важень та надсилали їх до Центральної виборчої комісії поштою. Пред'явити будь-які претензії до якості поданих документів, а в деяких Випадках і до їх достовірності, було нікому, адже повноваження виборЧих комісій на цей час уже закінчилися.
Несвоєчасне фінансування виборчої кампанії позначилося також І на проведенні перевірок дотримання фінансової дисципліни конт-рольцо_ревізійними органами. Відповідно до встановленого Порядку °РГани державної контрольно-ревізійної служби зобов'язані проводити ревізії та перевірки щодо відповідності використання коштів затвердженим кошторисам не пізніш як у двотижневий строк після дня виборів. Як правило, вони його дотримувались. Однак, у разі не-заверіценого фінансування та відсутності, за цих обставин, усіх реєстрів бухгалтерського обліку не було можливості виявити реальну дебіторську і кредиторську заборгованості, що негативно позначалось на якості таких перевірок у цілому.
Оскільки нормативно-правовими документами не визначені строки подання відповідних матеріалів до Центральної виборчої комісії, їх ко\їПлектніСТЬ; обов'язковість обгрунтування щодо пропонованих змін, цід час підготовки та проведення виборів Президента України територіальні виборчі комісії вносили пропозиції щодо змін у кошторисі не лише протягом усього строку повноважень комісії, але навіть ггісля проведення голосування, що є неприпустимим в організації фінансування виборчих комісій.
Окремо слід проаналізувати процес стосовно практичного здіи° НеннЯ розподілу коштів між виборчими комісіями, комісіями з все)*
референдуму, та розподіл поточних сум, що надходять з державного о
200
фінансування виборів і референдумів..
на фінансування виборчих комісій та комісій з всеукраїнсько-Г0 референдуму, здійснюється за допомогою інформаційно-аііалітичних підсистем «Фінансування виборів з бюд/<ету» і «фінансування всеукраїнського референдуму» та програми Державного казначейства України «Мережа». Вихідними даними при цьому є середні норми видатків комісій усіх рівнів, що затверджуються Центральною виборчою комісією, та кількість комісій відповідного рівня в окрузі ( під час виборів Президента України і народних депутатів України) та в.регіоні (під час проведення всеукраїнського референдуму). При визначенні середніх норм видатків на заходи, що здійснюють окружні (територіальні) виборчі комісії, не враховувалася кількість дільниць в окрузі, регіоні, компактність території. Наприклад, на території виборчого округу № 19 було утворено 82 дільниці, а виборчого округу № 21 - 332 дільниці. І в першому, і в другому випадках середніми нормами були передбачені видатки на заходи, що здійснює комісія, в сумі 32,2 тис. гривень.
Недосконалість такого розподілу коштів стала причиною того, що кредиторська заборгованість територіальних виборчих комісій за підготовку та проведення двох турів голосування на виборах Президента України становила від 0,2 до 177,8 тис. гри., і лише 88 територіальних виборчих комісій подали свої фінансові звіти до Центральної виборчої комісії взагалі без кредиторської заборгованості.
Отже, надалі при розподілі коштів між виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму доцільно було б установити пряме співвідношення між чисельністю виборців та дільниць в окрузі, регіоні і обсягом фінансування комісій. Саме така схема вже діяла під час проведення всеукраїнського референдуму, коли при розрахунку видатків регіональних комісій з всеукраїнського референдуму була запроваджена система розрахунків залежно від чисельності виборців у регіоні, тобто витрати коштів комісії Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських комісій з референдуму здійснювалися з розрахунку на одного виборця, що дало Можливість раціональніше розподілити та використати їх.
За цією методикою, наприклад, обсяг фінансування комісії АВТОНОМНОЇ Республіки Крим становив 60,8 тис. грн., а комісії Донець-к°ї області - 147,7 тис. грн., при тому, що середні норми видатків Регіональної комісії, затверджені Центральною виборчою комісією, Становили 55,1 тис. гривень.
201
РЯБЕЦЬ М.Ь/І., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВКО.Н.
Цікавим для нас є і досвід фінансування виборів та референдумів за рахунок коштів, що виділяються з державних бюджетів, в інших державах.
Законодавством Російської Федерації про вибори та референдуми чітко визначено порядок фінансового забезпечення виборчих кампаній та референдумів за рахунок коштів федерального бюджету.
Відповідно до федеральних законів Російської Федерації «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», «Про вибори Президента Російської Федерації», «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» Міністерство фінансів Російської Федерації шляхом застосування системи прямого державного фінансування перераховує Центральній виборчій комісії кошти на підготовку та проведення федеральних виборів і референдумів у Десятиденний строк із дня офіційного повідомлення про їх призначення.
Неперерахування цих коштів у визначений законом строк або перерахування їх у неповному обсязі дає право Центральній виборчій комісії отримувати кредити в комерційних банках. Отримані кредити покриваються з федерального бюджету Урядом Російської Федерації, для якого ці кредити є борговим зобов'язанням і повинні бути повернуті у строк не більше двох років.
Вибори Президента Російської Федерації і вибори федерального парламенту здійснюються за рахунок федерального бюджету, а також за рахунок невикористаних коштів за минулі виборчі кампанії. Видатки Центральної виборчої комісії визначаються окремим рядком у федеральному бюджеті і контролюються обома палатами Парламенту.
Розпо/цл коштів між виборчими комісіями, комісіями з референдуму, порядок відкриття та закриття рахунків, перерахування коштів на рахунки комісій, їх обліку та звітності виборчих комісій, комісій3 референдуму щодо надходження та витрачання коштів федерального бюджету визначено Інструкцією щодо порядку відкриття і ведення рахунків, обліку, звітності та перерахування грошових коштів, вй-ділених Центральній виборчій комісії Російської Федерації, іншИ1* виборчий комісіям, комісіям з референдуму, яка затверджується ЦеІ1( тральною виборчою комісією Російської Федерації за ІюгодЖеИНЯ*
фінансування виборів і референдумів...
із Центральним банком Російської Федерації і Міністерством фінансів Російської Федерації.1
Відповідно до цієї Інструкції:
- кошти між виборчими комісіями суб'єктів Російської Федерації окружними та територіальними виборчими комісіями суб'єктів Російської Федерації розподіляє Центральна виборча комісія, які вона перераховує виборчим комісіям суб'єктів Російської Федерації не пізніше ніж за 90 днів до дня голосування, а ті у свою чергу перераховують отримані кошти окружним та територіальним виборчим комісіям, комісіям з референдуму відповідно не пізніше ніж за 60 і 40 днів до дня голосування;
- територіальна виборча комісія, комісія з референдуму розподіляє виділені їй комісією суб'єкта Російської Федерації кошти дільничним виборчим комісіям відповідно до затвердженого територіальною виборчою комісією, комісією з референдуму кошторисом видатків;
- рахунки окружних і територіальних виборчих комісій, комісій з референдуму відкриваються в розрахунково-касових центрах Центрального банку Російської Федерації, а у разі їх відсутності - в кредитних організаціях, відібраних за результатами відкритих конкурсів для обслуговування рахунків з обліку доходів і коштів федерального бюджету Російської Федерації або у філіях Ощадного банку Російської Федерації з дозволу виборчої комісії суб'єкта Російської Федерації та за наявності документів, визначених Інструкцією Центральної виборчої комісії Російської Федерації;
- передбачено перерахування коштів окружним та територіальним виборчим комісіям, які не є юридичними особами. В цьому випадку їм не присвоюється ідентифікаційний код платника податку і не вимагається пред'явлення посвідчення щодо взяття на облік у податковому органі та документа про реєстрацію їх як платника страхових внесків;
~ УСІ кошти, що виділяються Центральною виборчою комісією Ро-СІИської Федерації виборчим комісіям суб'єктів Російської Феде-РаЦії, окружним, територіальним і дільничним виборчим комісіям,
^иорник законодательньїх й иних правових актов по вопросам виборов в І„ еР°льньІе органи государственной власти й референдуми Российской Федерации. оп   ~ '999. /Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. - М., и°- ~ С«І
202
203
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
комісіям з референдуму, використовуються на цілі, визначені виборчим законодавством Російської Федерації відповідно до кошторисів видатків, порядок підготовки та затвердження яких визначений Центральною виборчою комісією Російської Федерації;
- проект кошторису видатків складається виборчою комісією, комісією з референдуму самостійно за формами, затвердженими Центральною виборчою комісією, і після розгляду затверджується комісією вищого рівня;
- невикористані в період підготовки та проведення федеральних виборів, референдумів бюджетні кошти, виділені окружним і територіальним виборчим комісіям, повертаються ними виборчим комісіям суб'єктів Російської Федерації до подання фінансового звіту;
- невикористані бюджетні кошти виборчої комісії, комісії з референдуму суб'єкта Російської Федерації з дозволу Центральної виборчої комісії Російської Федерації можуть залишатись на рахунках постійно діючих комісій суб'єктів Російської Федерації для подальшого їх використання при фінансуванні наступних виборчих кампаній;
- після закінчення виборчої кампанії виборчі комісії, комісії з референдуму усіх рівнів звітують перед комісіями вищого рівня про надходження і витрачання коштів, асигнованих на підготовку та проведення виборів (референдумів), за формами і в строки, визначені Центральною виборчою комісією.
При цьому територіальні і окружні виборчі комісії одночасно зі звітом надають довідку банку про закриття рахунку, а у випадку призначення повторних виборів - довідку про наявність коштів на рахунку. Виборчі комісії суб'єктів Російської Федерації надають Центральній виборчій комісії довідку банку про наявність коштів на рахунку.
Аналізуючи нормативно-правове забезпечення виборчого законодавства Російської Федерації в частині фінансування федеральних виборів та референдумів, слід відзначити чітку нормативну врегульованість процесу руху коштів від Центральної виборчої комісії до комісій суб'єктів Російської Федерації, окружних та територіальних виборчих комісій І повернення невикористаних коштів на рахунок Центральної виборчої комісії. Це дає можливість простежити за використанням коштів комісіями усіх рівнів та об'єктивно оцінити потребу в них для фінансування наступних кампаній.
204
фінансування виборів і референдумів...
ш
В Угорській Республіці фінансове та матеріально-технічне забезпечення виборів здійснює Центральне управління з обробки даних, реєстрації населення і виборів Міністерства внутрішніх справ Угорщини, на яке покладено завдання з організаційного, фінансово-матеріального та інформаційного забезпечення проведення виборів до парламенту, місцевих органів самоврядування, а також місцевих органів самоврядування національних меншин.
Кошти на підготовку і проведення виборів до парламенту та до місцевих органів самоврядування передбачаються у Державному бюджеті Угорщини окремим рядком. Розрахунок ЕІеобхідного обсягу фінансування для виборчої кампанії здійснює головний відділ з питань виборів на підставі нормативів на проведення того чи іншого заходу, затверджених постановою Міністерства внутрішніх справ Угорської Республіки. Центральне управління визначає обсяг фінансування на вибори всіх рівнів.
Після затвердження Державного бюджету Центральне управління з обробки даних, реєстрації населення і виборів Міністерства внутрішніх справ Угорщини визначає обсяг фінансування на здійснення централізованих заходів (друкування бюлетенів, інформаційне забезпечення, виготовлення скриньок для голосування тощо) та заходів, що здійснюють місцеві виборчі бюро з організації виборів (заробітна плата, складання списків виборців, друкування запрошень для участі в голосуванні, поштові та транспортні видатки тощо) з розрахунку 0,36 форинта на одного виборця.
Організаційно-технічне забезпечення фінансування виборчої кампанії здійснюється за допомогою комп'ютерної мережі. Розробка програмного забезпечення фінансування виборчого процесу розпочалася у 1994 році. Щорічно у бюджеті Центрального управління передбачаються кошти на підтримку та вдосконалення програмного забезпечення. Через комп'ютерну мережу здійснюється розподіл коштів між регіональними виборчими конторами, передача обсягів фінансування на місця та отримуються фінансові звіти щодо їх використання.
Досвід фінансового забезпечення виборчого процесу в Угорській Республіці з розробкою та впровадженням нормативного розподілу коштів на одного виборця є більш раціональним у порівнянні з практикою здійснення цього процесу в Україні і заслуговує на увагу.
205
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
Як засвідчує здійснений аналіз законодавства про вибори і референдуми, нормативно-правових актів, прийнятих Урядом України, Центральною виборчою комісією, спрямованих на врегулювання процедури фінансового забезпечення цих процесів та практики його застосування під час організації підготовки та проведення виборів народних депутатів в Україні 1998 року, виборів Президента України 1999 року, всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 2000 року, окремі стадії процесу фінансування цих кампаній залишаються неврегульо-ваними і породжують чимало проблем для організаторів виборів, референдуму. Інші - залишаються недосконалими і неузгодженими між собою, що породжує неузгодженість та складність у практичній їх реалізації. Зокрема це стосується невизначеності строків передачі Центральній виборчій комісії коштів на підготовку і проведення виборів та всеукраїнського референдуму, порядку розподілу коштів між виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму та внесення змін до кошторисів видатків комісій, порядку закриття рахунків виборчих комісій, порядку і строків повернення невикористаних коштів на рахунок Центральної виборчої комісії та відшкодування кредиторської заборгованості виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму після закінчення строку їх повноважень, порядку відшкодування шкоди, заподіяної життю, здоров'ю чи майну члена комісії у зв'язку зі здійсненням ним своїх повноважень тощо.
З метою встановлення чіткої процедури фінансового забезпечення виборів і референдумів шляхом застосування прямого державного фінансування цих процесів через Центральну виборчу комісію необхідно чітко в законодавчому порядку визначити систему надходження коштів, що виділяються з Державного бюджету, та повноваження виборчих комісій, комісій з референдуму щодо розпоряджання ними.
У зв'язку із цим у Законах України «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про всеукраїнський референдум» окремими статтями доцільно встановити:
1.      Порядок визначення обсягів фінансування на підготовку та проведення виборів і всеукраїнського референдуму у Державному бюджеті України та погодження бюджетних пропозицій з відповідними розрахунками (кошторисами тощо) з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.
2.      Строк перерахування Центральній виборчій комісії коштів на підготовку і проведення виборів чи референдуму.
206
фінансування виборів і референдумів..
3.      Порядок розподілу коштів, виділених з Державного бюджету України на підготовку і проведення виборів та всеукраїнського референдуму, між виборчими комісіями, комісіями з референдуму, строки та порядок затвердження єдиних кошторисів доходів і видатків виборчих комісій та комісій з референдуму і внесення змін до них.
4.      Строк повернення на рахунок Центральної виборчої комісії, а в подальшому - до Державного бюджету України коштів, невикористаних під час підготовки і проведення виборів та всеукраїнського референдуму.
5.      Порядок відшкодування Кабінетом Міністрів України кредиторської заборгованості виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму після закінчення строку їх повноважень за умов незавершеного фінансування у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України.
6.      Порядок та строки подання до Центральної виборчої комісії виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму фінансового звіту про надходження та використання коштів Державного бюджету України на підготовку і проведення виборів та референдуму.
Крім того, практика організації підготовки та проведення виборів і референдумів засвідчує необхідність законодавчого визначення порядку реєстрації окружних (територіальних) виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму, як юридичних осіб, у територіальних органах статистики та виведення з Єдиного державного реєстру підприємств і організацій після закінчення їх повноважень; відкриття та закриття реєстраційних рахунків цих комісій в органах державного казначейства.
Слід також законодавче врегулювати проблему соціального страхування членів виборчих комісій, комісій з референдуму, зокрема порядку відшкодування шкоди, заподіяної життю, здоров'ю чи майну членів комісій у зв'язку з виконанням ними службових обов'язків.
ПЕРЕЛІК
нормативно-правових актів з питань фінансування виборів і всеукраїнського референдуму за рахунок коштів, що виділяються з Державного бюджету України
/. Постанови Кабінету Міністрів України
1.     Про умови оплати праці членів окружних і дільничних виборчих комісій від 03.02.1998 р. № 110.
\                                                                                                                   207
^^^г
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВК О.Н.
2.      Про оплату праці членів територіальних і дільничних виборчих комісій по виборах Президента України від 07.06.1999 р. № 99І
3.      Про умови оплати праці членів комісій з всеукраїнського референдуму за народною ініціативою від 21.02.2000 р. № 365.
//. Постанови Центральної виборчої комісії
1.      Про розподіл коштів на підготовку і проведення виборів народних депутаті в України 29 березня 1998 року від 29.01.1998 р. № 35.
2.      Про порядок нарахування і виплати заробітної плати членам окружних та дільничних виборчих комісій, звільненим від виконання виробничих або службових обов'язків за основним місцем роботи, також одноразової винагороди членам окружних та дільничних виборчих комісій від 20.02.1998 р. № 72.
3.     Про затвердження форми фінансового звіту Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій щодо використання бюджетних коштів, асигнованих на проведення виборчої кампанії від 05.03.1998р. №93.
4.     Про внесення змін до постанови Центральної виборчої комісії від 20 лютого 1998 року № 72 «Про порядок нарахування і виплати заробітної плати членам окружних та дільничних виборчих комісій, звільненим від виконання виробничих або службових обов'язків за основним місцем роботи, також одноразової винагороди членам окружних та дільничних виборчих комісій від 08.05.1998 р. № 263.
5.     Про порядок приймання фінансових звітів окружних виборчих комісій та складання фінансового звіту Центральної виборчої комісії про витрату коштів Державного бюджету України, виділених на підготовку та проведення виборів народних депутатів України, та подання його до Рахункової палати Верховної Ради України від 21.05.1998 р. № 288.
6.     Про Порядок обліку надходження та витрат бюджетних коштів, що виділяються на підготовку і проведення виборів, всеукраїнського референдуму, та звітності з цих питань виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму і про форми фінансового звіту від 18.06.1999р. №97.
7.      Про Порядок здійснення контролю за використанням коштів, що виділяються з Державного бюджету України на фінансове забезпечення підготовки та проведення виборів і всеукраїнського ре' ферендуму від 18.06.1999 р. № 98.
208
Фінансування виборів і референдумів...
§. Про Нормативні вимоги до приміщення виборчої комісії, комісії з всеукраїнського референдуму, Примірний перелік обладнання та інвентаря, необхідних для виборчої комісії, комісії з всеукраїнського референдуму та про Примірний перелік видів послуг, що можуть надаватися цим комісіям за кошторисами видатків па підготовку і проведення виборів, всеукраїнського референдуму від 08.07.1999 р. № 107.
9.     Про Порядок використання виборчою комісією автотранспорту та форму Типового договору на транспортне обслуговування виборчої комісії від 15.07.1999 р. № 112.
10.    Порядок залучення до роботи у виборчій комісії спеціалістів і технічних працівників та оплати їх праці в період підготовки і проведення виборів та форму Трудової угоди від 15.07.1999 р. № 113.
11.   Про затвердження Розподілу коштів та Середніх норм видатків територіальної та дільничної виборчих комісій на підготовку і проведення виборів Президента України від 27.08.1999 р. № 201.
12.    Про Методичні роз'яснення (рекомендації) щодо практичного застосування положень постанов та інших документів Центральної виборчої комісії з питань фінансового та матеріально-технічного забезпечення виборчих кампаній та всеукраїнського референдуму в Україні від 15.09.1999 р. № 257.
13.   Про внесення змін до постанови Центральної виборчої комісії від 27 серпня 1999 року № 201 «Про затвердження Розподілу коштів та Середніх норм видатків територіальної та дільничної виборчих комісій на підготовку і проведення виборів Президента України від 08.10.1999 р. № 339.
14.   Порядок передачі на зберігання матеріальних цінностей, придбаних виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму на проведення виборів, всеукраїнського референдуму від 28-Ю.1999р. №402.
15.    Про внесення змін до постанов Центральної виборчої комісії ВЩ 27 серпня 1999 року № 201 «Про затвердження Розподілу коштів та
еРедніх норм видатків територіальної та дільничної виборчих комісій
а підготовку і проведення виборів Президента України» і від 27 серпня
у9 року № 202 «Про внесення змін до постанови Центральної вибор-
01 комісії від ЗО квітня 1999 року № 27 «Про кошторис видатків на здій-
єння Центральною виборчою комісією заходів з підготовки та прове-
Дення виборів Президента України» від 22.12.1999 р. № 445.
209
РЯБЕЦЬ М.М., ШЕВЧЕНКО В.Г., ВОВКО.Н.
16.   Про поширення дії постанов Центральної виборчої комісії від 15 липня 1999року№ 112 «Про порядок використання виборчою к0. місією автотранспорту та форму Типового договору на транспорТНе обслуговування виборчої комісії» та від 15 липня 1999 року № І Із «Про Порядок залучення до роботи у виборчій комісії спеціалістів і технічних працівників, оплати їх праці в період підготовки і проведення виборів та форму Трудової угоди» на період підготовки і проведення всеукраїнського референдуму від 10.02.2000 р. № 12.
17.    Про Кошторис видатків на підготовку та проведення повторних виборів народного депутата України 25 червня 2000 року в одномандатному виборчому окрузі № 221 (м. Київ), розподіл коштів та середні норми видатків на здійснення виборчими комісіями заходів з підготовки і проведення цих виборів від 20.04.2000 р. № 65.
18.   Про Кошторис видатків на підготовку та проведення виборів народних депутатів України 25 червня 2000 року в одномандатних виборчих округах, які вибули, розподіл коштів та середні норми видатків на здійснення виборчими комісіями заходів з підготовки і проведення цих виборів від 26.04.2000 р. № 67.
III. Документи, прийняті Центральною виборчою комісією спільно з іншими центральними органами
1. Інструктивний лист Центральної виборчої комісії, Головного управління Державного казначейства України, Правління Ощадного банку України від 16.08.1999 р. «Порядок фінансового забезпечення виборів Президента України».
2. Спільний наказ Міністерства фінансів України і Міністерства праці та соціальної політики України від 14.09.1999 р. № 216/161, погоджений з Центральною виборчою комісією, «Порядок нарахування і виплати заробітної плати та одноразової винагороди членам територіальних і дільничних виборчих комісій по виборах Президента України».
3. Інструктивний лист Центральної виборчої комісії та Державного казначейства України від 29.02.2000 р. «Порядок фінансового забезпечення всеукраїнського референдуму».
210
КОВАЛЬ М. І.
член Центральної виборчої комісії,
кандидат економічних наук,
заслужений економіст України
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ
ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ В УКРАЇНІ
(теорія і практика)
Як відомо, необхідність правового регулювання фінансування політичних партій у виборчих кампаніях зумовлена двома важливими факторами, а саме:
З одного боку, повинні існувати широкі, цілком легальні можливості для політичних партій та всіх, хто бажає взяти участь у передвиборній агітації, в одержанні достатньої кількості коштів для ознайомлення виборців зі своїми програмами та політичними поглядами, в тому числі і через засоби масової інформації.
З другого боку, порядок залучення коштів має бути належним чином законодавче врегульованим для забезпечення відкритості та гласності джерел фінансової підтримки політичних партій як суб'єктів виборчого процесу. І це особливо важливо в умовах подальшого поглиблення демократичних процесів у суспільстві, проведення прозорих і об'єктивних виборів.
Вивчення міжнародного досвіду фінансування діяльності політичних партій свідчить, що сучасне законодавство передбачає три групи фінансових джерел існування партій, а саме: власні кошти політичних партій, приватне фінансування (кошти фізичних і юридичних °сіб); державне фінансування або бюджетне.
Співвідношення між цими джерелами фінансування, їх правове регулювання, як правило, дуже відрізняються. Не заглиблюючись у детальний аналіз такого регулювання, варто зупинитися на найбільш загальних тенденціях, що мають місце у вирішенні фінансових проблем забезпечення участі політичних партій у виборчих кампаніях.
Існує чимало систем фінансування виборчих кампаній та участі в них політичних партій, взятих на озброєння різними країнами. Є дер-*ави, де використовується виключно приватне фінансування виборчих кампаній і майже відсутнє законодавче регулювання державного
211
КОВАЛЬ М. І.
фінансування. Але існують країни, де приватне фінансування виборчих кампаній майже скасовано, у той час, як перевага віддається державному. Регулюючі норми та їх мотивація можуть бути різними і дуже спірними, оскільки вони зачіпають державний бюджет, свободу політичного вибору, а також враховують певні традиції та менталітет нації.
Головною тенденцією розвитку сучасного законодавства зарубіжних країн про політичні партії є надання переваг державному фінансуванню. Таке законодавство починає діяти із середини 50-х років (Ко-ста-Ріка - 1954 р., Аргентина - 1955 р., ФРН - 1959 р.) і особливо широко застосовується в останнє десятиліття. Державне фінансування політичних партій визнано законодавством колишніх соціалістичних держав, більшості держав - членів СНД, держав Африки та інших континентів1, тобто в даний час це джерело фінансових ресурсів політичних партій практично набуло універсального характеру.
Правовою основою державного фінансування у більшості цих держав стало конституційне визнання політичних партій важливим інститутом громадянського суспільства, що відіграє все активнішу роль в організації і здійсненні державної влади. Таке визнання покладає на державу певні обов'язки щодо сприяння політичним партіям у найбільш ефективному здійсненні їх функцій стосовно державного будівництва та демократизації суспільства.
Країни, які схиляються до державного фінансування, розробили різні механізми для визначення суми коштів, що виділяються політичним партіям. Окремі держави виділяють кожній партії кошти у сумі, пропорційній кількості голосів, поданих за цю партію на минулих виборах, у той час, коли інші держави чекають закінчення поточних виборів. Є країни, які забезпечують державне фінансування виборчих кампаній політичних партій у повному обсязі, тоді, як інші не виділяють взагалі державні кошти на ці цілі. Існують також держави, які застосовують поєднання вказаних методів, досягаючи певних компромісів у досягненні вищезгаданих цілей.
Наприклад, у Німеччині - країні з багатопартійною системою ' фінансування виборів здійснюється через державне фінансування політичних партій. Партії одержують з бюджету кошти в порядку ДеР'
' Шумельда О. Фінансова діяльність партійних організацій. Порівняльний аспект (дослідження).- Львів: ЦПД, 2001.- С.18.
Правове регулювання фінансування політичних партій в Україні
жавного фінансування партій. Значну частину цих коштів вони витрачають на вибори. Фактичне використання партіями одержуваних із бюджету коштів на вибори врегульовано законом про політичні партії. Держава дуже активно фінансує вибори через політичні партії. Розміри такого фінансування залежать від результатів, отриманих цими партіями на земельних виборах, виборах до Бундестагу, виборах до Європарламенту. І в цьому випадку партії є менш залежними від фінансових внесків великих промислово-фінансових груп, зацікавлених у результатах виборів. Це досить позитивний досвід, і, на нашу думку, він має право на наслідування. З іншого боку, такий підхід у фінансуванні політичних партій можуть собі дозволити країни з міцною економікою, стабільним державним бюджетом, певними політичними традиціями та рівнем розвитку демократії.
У той же час досвід інших країн свідчить, що шлях фінансування участі політичних партій у виборчих кампаніях за рахунок приватних внесків дає змогу використовувати і недержавні кошти, послаблюючи тим самим навантаження на державний бюджет. У Сполучених Штатах Америки, наприклад, з 1907 року заборонені корпоративні внески до виборчих фондів політичних партій чи кандидатів, проте з 1943 року існують комітети політичної дії (далі - КПД), що об'єднують групи індивідів із спільними інтересами, котрі прагнуть ініціювати розгляд певних політичних питань, роблячи грошові внески до передвиборних фондів кандидатів, які поділяють їх погляди1. КПД настільки є різними за структурою та програмами, наскільки є різними і політики, яким вони віддають свої гроші. Однак названі комітети політичної дії є головним джерелом фінансування виборчих кампаній, але не єдиним. Існують також великі індивідуальні внески, особливо значними вони є під час виборів до сенату США. Залучення приватних коштів для фінансування виборчих кампаній політичних партій та їх кандидатів характерне не лише для країн економічно розвинутих, але й для країн з перехідною економікою та багатопартійною системою. Залучення ними недержавних коштів для фінансування своєї виборчої кампанії свідчить також про бажання як партій, так і певних про-^ислово-фінансових груп, комерційних структур досягти максималь-н°го політичного впливу на електорат (у тих країнах, де виборче за-
' Макінсон Л. Центр гнучкої політики, Вашингтон, округ Колумбія, «Слідкуйте а грошима» (посібник) / Матеріали конференції «Засоби масової інформації та ацборча кампанія», Київ, 19-21 вересня 1997р.
212
213
КОВАЛЬ М. І.
конодавство СІ!рИЯЄ ЦЬОму), законодавчу та виконавчу владу, зайняти певне місце в СуСІпльстві. Саме таке змішане фінансування політичних партія у виборчому процесі характерне для України.
Розглянем^ деякі практичні аспекти участі політичних партій у виборчих кампаЧ|ях в Україні та їх фінансового забезпечення. Слід зазначити, що Донедавна політичні партії в Україні діяли в межах правового поля, ^значеного Конституцією України та Законом України «Про об є.д]Іання громадян», який набрав чинності 16 червня 1992 року. ТаК) відповідно до статті 36 Конституції України «Політичні п^ртп- в україпі сприяють формуванню і вираженню політичної волі І^ромадян, беруть участь у виборах». Це положення Конституції Укр^ни досить скромно визначає роль і місце політичних партій як у виборчому процесі, так і в громадянському суспільстві в цілому.
Однак ста-^тя 29 Закону України «Про об'єднання громадян» надавала право ^ареєстрованим політичним партіям брати участь у виробленні ДеР\авної політики, формуванні органів влади та представництва в їх ск,^ад| щ положення Конституції України та Закону України «Про об є_цнання громадян» в подальшому було закріплено в Законах Україци «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Презцдента україни».
За період ^ ^дд0 рОКу Міністерством юстиції України за станом на 2 липня 2001 р0ку було зареєстровано 122 політичні партії.1 У регіонах головниц управлінням юстиції Автономної Республіки Крим, обласними, Ки( йським та Севастопольським міськими, районними, районними в м^стах києві та Севастополі управліннями юстиції, виконавчими ком^ТЄтами міських, селищних, сільських рад зареєстровано понад 8 тися^ місцевих осередків політичних партій.
Слід заув^ЖИТИ] що більшість політичних партій та блоків партій не мали Дос^іду проведення виборчих кампаній. Так, із 53 політичних партій, з^рЄЄСТрованих Міністерством юстиції України за станом на 14 січня І^дз року, рішення про участь у виборах до Верховної Ради України ^ ^дд? рОЦІ прийняли 44 партії. У виборах до Верховної Ради Україну у 19дз році від загальної кількості 3962 зареєстровані
Тут І дат ^Яик0ристані оглядові матеріали, підготовлені сектором з питань взаємодії 3_помг~^пичними партіями та громадськими організаціями управління організаційно-^ етодиЧної роботи Секретаріату Центральної виборчої комісії під керівництвом ч~^іена Центральної виборчої комісії Рибачука М.Ф.
Правове регулювання фінансування політичних партій в Україні
кандидати у народні депутати України у 225 одномандатних виборчих округах 2242 кандидати було висунуто політичними партіями та виборчими блоками партій, що становить 56,6 відсотка.
У виборах Президента України 1999 року із 75 зареєстрованих Міністерством юстиції України за станом на 11 червня 1999 року політичних партій взяли участь 19. Кандидатами у Президенти України було зареєстровано 15 осіб, із яких 12 було висунуто політичними партіями.
Політичні тіартії та блоки партій, що брали участь у виборчому процесі, були широко представлені у виборчих комісіях. Кількість представників політичних партій, блоків партій в окружних виборчих комісіях на виборах народних депутатів у 1998 році становила по Україні 3364 особи, або 61,5 відсотка від загальної чисельності членів комісій.
А на виборах Президента України у 1999 році кількість представників політичних партій у складі територіальних виборчих комісій становила 3703 особи, або 74 відсотка від загальної чисельності членів цих комісій. Всі політичні партії, від яких були зареєстровані кандидати у Президенти України, мали своїх представників у Центральній виборчій комісії.
Усе цс свідчить про те, що в Україні активно йде процес політичної структуризації суспільства, підвищення ролі та впливу політичних партій у формуванні представницьких і виконавчих органів влади. Таким чином, Закон України «Про об'єднання громадян» відіграв свою позитивну роль у становленні і розвитку політичних партій. Однак він не визначав таких важливих напрямів їх діяльності, як умови включення політичних партій до системи політичної влади, характер їх подальшого розвитку і, особливо, механізм фінансового забезпечення їх діяльності.
Усі ці питання мав би вирішити прийнятий Верховною Радою України у квітні 2001 року Закон України «Про політичні партії в ^країні».1 Однак, на жаль, він їх не вирішує. Не вирішує його повною мірою і чинне виборче законодавство.
У той же час проблема ця набуває надзвичайної гостроти в період підготовки і проведення чергової виборчої кампанії, результати якої
' Відомості Верховної Ради України, 2001, № 23, ст.425.
214
215
КОВАЛЬ М. І.
в значній мірі залежать від суми коштів, що їх може собі дозволити витратити на підвищення своєї популярності серед електорату та чи інша партія (виборчий блок). За оцінкою окремих експертів-політологів, для забезпечення подолання 4-відсоткового бар'єру політична партія чи виборчий блок має витратити як мінімум 1,5-2 млн доларів СІЛА.1 Як правило, це тіньові кошти, про які виборці не зможуть довідатися із щорічно оприлюднених у загальнодержавному засобі масової інформації фінансових звітах про доходи і видатки, а також про майно політичної партії, як того вимагають положення статті 17 вищезазначеного Закону. З тієї простої причини, що, на жаль, істинні джерела фінансування виборчої кампанії більшості політичних партій в Україні є таємницею навіть для її членів. Про таке просто не прийнято говорити відкрито, оскільки це є, певною мірою, ознакою політичної корупції, пов'язаної з діяльністю відповідної партії. І це небезпечно для країни, оскільки кошти невідомого походження можуть привести до влади такі політичні сили, для котрих Конституція України, демократія і незалежність будуть мало що значити. А саме тому процес використання коштів під час підготовки і проведення виборчої кампанії чи всеукраїнського референдуму будь-якою політичною партією чи блоком партій має бути прозорим, легальним і контрольованим з боку держави і суспільства.
Це одна з головних ознак здорового і демократичного суспільства. Це шлях до прозорих і справедливих виборів. Але, на жаль, положення прийнятого Закону України «Про політичні партії в Україні» соромливо обходять ці проблеми і не переконують виборців у тому, що політичні партії для здійснення своїх статутних завдань використовують виключно «власне рухоме і нерухоме майно, кошти, обладнання, транспорт, інші засоби, набуття яких не забороняється законами України».2 Так, наприклад, просте зіставлення партійних прибутків та партійних видатків у дослідженні О. Шумельди фінансової діяльності партійних організацій Львівщини, що належать до десятка найбільш масових політичних партій України, виявило кричущу невідповідність нормативно-правових актів з тим, що має місце насправді.3
' Томенко М. Сколько стоитп стать депутатом?// Газета «Сегодня», 5 липня 2001Р-2 Закон України «Про політичні партії в Україні» / Відомості Верховної Ради
України, 2001, № 23.
' Шумельда О. Фінансова діяльність партійних організацій. Порівняльний
аспект (дослідження).- Львів: ЦПД, 2001.- С.46.
правове регулювання фінансування політичних партій в Україні
Як правило, фактичні видатки партійних організацій значно пере-0Ищують партійні прибутки. При цьому, як свідчать результати цьо-Г0 дослідження, їх діяльність більш ніж на 50 відсотків фінансується центральними партійними офісами політичних партій.
Все це свідчить про необхідність суттєвого удосконалення правового механізму регламентації фінансової діяльності політичних партій в Україні, яка поки що в значній частині залишається поза правовим регулюванням.
На наЩу думку, доцільно визначити, що під фінансуванням виборів розуміються всі дії, спрямовані на пряме і непряме фінансове і матеріальне забезпечення заходів з підготовки і проведення виборів, що піддається кількісній оцінці. На сьогодні чинне виборче законодавство України передбачає, що фінансування виборів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також коштів виборчих фондів політичних партій, виборчих блоків, кандидатів у народні депутати, кандидатів у Президенти України, тобто як коштів приватного характеру (коштів фізичних та юридичних осіб), так і власних коштів політичних партій, виборчих блоків.
Як правило, за рахунок коштів Державного бюджету України, що виділяються Центральній виборчій комісії на підготовку і проведення виборів, здійснюється оплата виготовлення передвиборних агітаційних плакатів політичних партій та ефірного часу для агітації на перших каналах українського радіо і телебачення в межах, установлених Законом. Це непряме, опосередковане фінансування за рахунок державних коштів агітаційних заходів політичних партій, що безпосередньо беруть участь у виборчих кампаніях.
Виборчі фонди політичних партій, як свідчить досвід виборчої кампанії 1998 року, формуються більш ніж на 90 відсотків за рахунок внесків (пожертвувань) юридичних осіб, тобто підприємств великого і малого бізнесу України. У цілому під час виборів до парламенту в 1998 році політичним партіям, виборчим блокам партій вдалося залучити до власних виборчих фондів понад 7,8 млн. грн., із яких більше 70 відсотків було витрачено на агітацію в ЗМІ.
Пожертвування від фізичних осіб були отримані 10 партіями та виборчими блоками партій. Надходження коштів до виборчих фондів від юридичних осіб зафіксовані у п'яти партій та виборчих блоків
216
217
*    '
партій та виборчих блоків партій використали вда сні /     ,   ^ для фінансування своєї передвиборної агітації чепеч т,

. ° Це чи мало? Звичайно, це більше, ніж нічого, але достатнії^       ^ощти назвати теж не можна. Вони становлять усього 5 б Від фактичних витрат Державного бюджету України ца
199

^у і проведення виборів народних депутатів України
V
7   .
..          , політичні партії відповідно до чинного законодавства
Ук?? 1ІІИ *Іе ведуть господарську чи іншу прибуткову діяльність і не мак^7 ^их фінансових джерел забезпечення, крім грошових внесків          '^ партії, пожертвувань громадян та юридичних осіб, і саме
ТОІУ^ ї'ебують державної фінансової підтримки. Такої підтримки зас/ " і'ють, насамперед, політичні партії, що набули статусу загал^ еї>жавних. Статус політичної партії як загальнодержавної ма& * Підтверджено її участю у виборчих кампаніях, насамперед у в^ Р ^ народних депутатів України та Президента України у біль-шо^ . Р ^іонів України. Критерієм такої участі та розмірів фінансової д Р*Шки мають стати результати самих виборів.
гому до Закону України «Про політичні партії», на нашу ду^Д У- Д<їцільно внести відповідні зміни, що передбачали б виді-леї^         ІІІтів у Державному бюджеті України на підтримку діяль-
ної Етичних партій. Така фінансова допомога повинна нада-ваї*^ " Першу чергу тим політичним партіям, списки кандидатів у /і У . *ги від яких отримають чотири і більше відсотка голосів ви# ^, що взяли участь у голосуванні, тобто тим партіям, що бу-ду< " ^ставлені у парламенті. У другу чергу мають фінансувати^ ^тичні партії, що не досягли 4-відсоткового бар'єру, але здо-бу-7* ' . приклад, більше одного мільйону голосів виборців (близько ^ ° ^ кількості виборців). Відповідна сума коштів, що виділя-ют*7 *я фінансування політичних партій, має передбачатися ок^ ^ рядком у Державному бюджеті України і розподілятися Це* " ^>ною виборчою комісією пропорційно кількості голосів ви-бої7 ' ^ оданих за списки кандидатів від кожної політичної партії-Ко1 Р їїий механізм такого розподілу доцільно було б додатково
мент України: вибори-98: Інформ.-аналіт. вид. Ч.2 / Центральна ~*«ісія.-К., 1998.- С. 674.
210
дВОве регулювання фінансування політичних партій в Україні
працювати після вивчення міжнародного досвіду державного фінансування політичних партій.
До речі, член Центральної виборчої комісії Рибачук М.Ф. та ке-Оівник управління організаційно-методичної роботи Секретаріату центральної виборчої комісії Дондик М.І. вносили до Верховної Ра-дИ України до проекту Закону України «Про політичні партії в Україні» пропозицію щодо державного фінансування політичних партій, але вони, на жаль, не були враховані. Зокрема, було запропоновано доповнення до статті 14 «Кошти та інше майно» такого змісту: «Право на отримання щорічних державних коштів мають політичні партії (виборчі блоки), що отримали 4 і більше відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах народних депутатів України.
Право на отримання разових виплат державних коштів мають політичні партії (виборчі блоки) за умови, якщо за кандидата в Президенти України, якого вони висунули, проголосувало не менше 4 відсотків виборців, що взяли участь у голосуванні.
Розмір коштів, що виділяються політичним партіям (виборчим блокам), передбачається у Державному бюджеті України окремим рядком. Цю суму коштів розподіляє Центральна виборча комісія пропорційно кількості голосів виборців, поданих за списки кандидатів кожної політичної партії»1.
Гадаємо, що Верховна Рада України ще повернеться до внесення змін до чинного Закону України «Про політичні партії в Україні».
На нашу думку, державна фінансова допомога політичним партіям, що брали участь у виборчих кампаніях, має надаватися із розрахунку певної суми на одного виборця, який віддав голос за відповідну політичну партію (виборчий блок). Але ця допомога не повинна розпорошуватися на фінансування окремих амбіційних угрупувань, так званих «диванних» партій, що не мають підтримки виборців. І такою межею, критерієм надання державної фінансової допомоги політичній партії має стати один мільйон голосів виборців, отриманих партією в результаті проведення виборчої кампанії.
' Рибачук М.Ф., Дондик М.І. Аналітична довідка щодо узагальнення практики Застосування Закону України «Про об'єднання громадян» та аналізу проекту Закону України «Про політичні партії в Україні»; Пропозиції до проекту Закону України «Про п°літичиі партії в Україні»/ Центральна виборча комісія.~Рукопис.-С.6.
219
КОВАЛЬ М.І.
т
Заслуговують на увагу також проблеми подальшого вдосконал ня та уніфікації виборчого законодавства з питань визначення рел формування виборчих фондів політичних партій, виборчих ло ків політичних партій, встановлення відповідних обмежень та поря! ку здійснення контролю за надходженням, обліком і використанням коштів цих фондів. Норми виборчого законодавства мають забезпечити прозорість використання коштів на агітаційні заходи політичних партій та поставити надійний заслін інтервенції коштів, що належать іноземним фізичним та юридичним особам, анонімним та особам без громадянства, тіньовим коштам, оскільки за цим стоять безпека країни, її незалежність та громадський спокій у державі1.
Рябець М.М. Участь політичних партій у виборах та всеукраїнському референдумі в 1998-2000 роках/Політичні партії в Україні: Інформ -довід Центральна виборча комісія, 2001.- С. 13.
220
ДЕМЯНЕНКОМ.І. заступник Голови Центральної виборчої комісії, заслужений юрист України
ІНФОРМАЦІЙНО-АНАЛІТИЧНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИБОРЧИХ ПРОЦЕСІВ В УКРАЇНІ
Наприкінці XX століття стало очевидним, що без впровадження нових інформаційних технологій неможливо досягти успіху в жодній сфері суспільного життя, в будь-якій галузі економіки. Інформатизація проникає всюди, і цей процес вже не просто пов'язується із впровадженням нових інформаційних технологій, а стає однією з найважливіших функцій держави, фактором забезпечення її безпеки та суверенітету.
Існуючі в Україні засоби інформатизації в більшості своїй закладались ще в 70-х роках, тому на сьогодні вони вже технічно застаріли, розвиваються повільно і не виконують покладених на них функцій. Створення інформаційних систем часто не узгоджувалось ні між собою, ні, тим більше, з глобальними завданнями інформатизації. Активніше ці процеси почали розвиватися з 90-х років, тобто з моменту здобуття незалежності нашою державою. І це зрозуміло. В Україні нового поштовху набули як політичні, так і економічні реформи. А тому особливо актуальними стали процеси формування національної інформаційної інфраструктури, створення аналітичної бази, з використанням якої набули б ефективнішої підтримки позитивні процеси в різних сферах діяльності суспільства.
Аналіз процесів інформатизації в Україні виявив цілу низку проблем, серед яких і підвищення рівня комп'ютерного та інформаційного забезпечення, і подолання стихійного та безсистемного характеру створення інформаційних систем, і посилення уваги до питань розробки стратегії та механізмів забезпечення інформаційної безпеки. Рельєфно викристалізувалося значне відставання від світового інформаційного простору. Отже, потрібні були докорінні зміни в підходах до вирішення цієї проблеми.
Переломним став 1997 рік. Центральною подією того періоду, що стала важливою віхою на шляху інформатизації країни, було засідання Ради національної безпеки і оборони України, рішення якого знайшло своє втілення в Указі Президента України «Про рішення
221
ДЕМЯНЕНКО М.І.
Ради національної безпеки і оборони від 17 червня 1997 року невідкладні заходи щодо впорядкування системи здійснення держав ної інформаційної політики та удосконалення державного регулював ня інформаційних відносин» від 21 липня 1997 року № 663. Цим Ука зом було поставлено завдання відповідним міністерствам і відомствам щодо реформування системи державного управління процесами інформатизації. Крім того, визначено основні напрями державного регулювання у сфері інформатизації, а саме: формування правового поля інформатизації, розбудова спеціальних телекомунікаційних та інформаційних систем; створення національних інформаційних ресурсів; забезпечення інформаційної безпеки; формування національної інформаційної інфраструктури.
Одним із основних механізмів реалізації державної політики у сфері інформатизації і стратегії розвитку інформаційної інфраструктури держави стала Національна програма інформатизації, схвалена Верховною Радою України 4 лютого 1998 року, що визначила стратегію розв'язання проблем забезпечення інформаційних потреб та інформаційної підтримки соціально-економічної, екологічної, науково-технічної, оборонної, національно-культурної та іншої діяльності у сферах загальнодержавного значення. Головною метою Національної програми інформатизації є створення необхідних умов для забезпечення громадян та суспільства своєчасною, достовірною і повною інформацією шляхом широкого використання інформаційних технологій, забезпечення інформаційної безпеки.
Реальним кроком до впровадження в життя Національної програми інформатизації став Указ Президента України «Про заходи щодо розвитку національної складової глобальної інформаційної мережі Ін-тернет та забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні»-Цим Указом встановлено, що розвиток національної складової глобальної інформаційної мережі Інтернет, забезпечення широкого доступу до неї громадян та юридичних осіб усіх форм власності в Україні, належне представлення в ній національних інформаційних ресурсів є одним із пріоритетних напрямів державної політики у сфері інформатизації, задоволення конституційних прав громадян на інформацію, побудови відкритого демократичного суспільства. Отже, одним із головних завдань щодо розвитку національної складової мережі Інтернет є розвиток та впровадження сучасних комп'ютерних технологій в усіх сферах суспільного життя.
222
рМаційно-аналітичне забезпечення виборчих процесів в Україні
З умовах, що склалися, не останнє місце займає гнформатиза-. виборчих процесів, впровадження в цій сфері новітніх інформа-•йних технологій. Слід зазначити, що це питання знайшло своє кромнс місце лише у статті 33 Закону України «Про Центральну иборчу комісію». Особливістю цієї статті Закону є вимога про те, що «під час процедури голосування автоматизована інформаційна система використовується виключно для спостереження за ходом і результатами голосування. Відомості про результати голосування, отримані через автоматизовані системи, є попередньою інформацією, що не має юридичних наслідків». Тобто законодавець дає можливість отримати оперативну інформацію через використання автоматизованої інформаційної системи, але визначив її роль як допоміжну, що не має правових наслідків. І це свідчить про деяку недовіру до сучасних автоматизованих інформаційних систем у цілому і до застосування програмно-технічних засобів у виборчому процесі зокрема1.
Проблема інформатизації виборчих процесів для України порівняно нова. До 1997 року цим питанням увага майже не приділялася. Але, звичайно, так категорично говорити про те, що ми зовсім нічого не мали, було б несправедливо щодо Центральної виборчої комісії попереднього складу. Зроблю невеликий відступ і згадаю, що у нас було із засобів інформатизації у 1997 році: 6 комп'ютерів - на той час вже минулого покоління, які були надані Центральній виборчій комісії попереднього складу Міжнародною фундацією виборчих систем. Крім того, до виборів 1994 року було розроблено комп'ютерну систему, що являла собою набір автоматизованих робочих місць, на яких проводилась обробка інформації за результатами виборів у всіх доцільних на той момент аспектах з прийманням даних 3 телеграм. Тобто, введення даних до системи та обробка інформації здійснювались ручним способом. Звичайно, це був перший крок в автоматизації, який нічого спільного з тією інформаційно-аналітичною системою, що ми маємо зараз, не мав. Практично потрібно було з появою нових технологій все починати спочатку. Час вимагав більш удосконалених та надійних методів обробки інфор-МаДії. На кожному кроці відчувалась потреба в аналітичних мате-, починаючи вже з перших етапів виборчого процесу. Нам
Парламент України: пибори-98: Інформ.-ана.Ііт.вид.Ч.2/ Центральна виборча '••- К., 1998.- С.683
223
ДЕМЯНЕНКО М.І.
необхідно було у надзвичайно стислі строки - півтора-два місяці створити складну інформаційно-аналітичну систему, яка могла б Са. мостійно одержувати інформацію з каналів зв'язку та подавати її в Сер, йозиих інформаційно-аналітичних аспектах.
Фундаментом для вирішення цих проблем стала розробка і затвердження Центральною виборчою комісією 10 лютого 1999 року Концепції Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Вибори». Цей основоположний документ передбачив поетапне створення системи «Вибори» з використанням наукового принципу «єдності близької та далекої мети» на основі узгодженості з відповідними інформаційно-аналітичними системами та максимальним використанням існуючих інформаційних ресурсів.
Ми розуміли, що для впровадження такої системи необхідно було насамперед вивчити досвід, набутий державними інституціями нашої країни а також організаторами виборів в інших країнах світу. Для спостереження за виборами в країнах близького і далекого зарубіжжя запрошувалися як члени Центральної виборчої комісії, так і працівники Секретаріату Комісії. Головою Комісії Михайлом Рябцем було поставлено завдання - поряд з вивченням інших питань виборчого процесу особливу увагу приділити проблемі інформатизації виборчого процесу.
Неоціненного досвіду ми набули, вивчаючи стан інформаційного забезпечення виборів в Угорській Республіці, Нідерландах, Республіці Польщі, Російській Федерації та Сполучених Штатах Америки. Як виявилося, в усіх країнах світу, де нам вдалося побувати, цій проблематиці приділяється величезна увага, і на розробку інформаційно-аналітичних систем виділяються значні державні кошти. Свідченням того стало проведення у червні 2000 року у Варшаві цільової науково-практичної конференції «Використання інформаційних технологій у виборах», організованої Асоціацією організаторів виборів Це" тральної та Східної Європи, участь у роботі якої брала також І Укра їна Крім європейських країн, у роботі конференції взяли участь кр їни Далекого Сходу, Африки, Америки, що свідчить про всличезни інтерес у світі до висвітлюваної у цій статті теми.
Впроваджуючи новітні технології для інформаційної підтри* ки виборчих процесів, ми з перших кроків зіткнулися з цілою ни кою труднощів. Відсутність єдиного виборчого законодавст постійні суттєві зміни до чинного - це перша найважливіша пр
224
. 0р
ІО-аналітичне забезпечення виборчих процесів в Україні
ема У створенні програмного забезпечення інформаційної підтримки виборчих процесів в Україні. Друга - несвоєчасне і недостат-е фінансування виборів. Як наслідок, програмне забезпечення ми практично розробляли «з коліс», ледь встигаючи за етапами виборчого процесу. Але, незважаючи на ці складнощі, наші вітчизняні програмісти зуміли завершити розробку автоматизованої системи «Вибори», що охопила всі складові виборчого процесу і здійснила інформаційну підтримку виборів до Верховної Ради України вже V 1998 році. Згодом ця система спрацювала в повній мірі і на виборах Президента України 1999 року та під час організації і проведення всеукраїнського референдуму в 2000 році.
Єдина інформаційно-аналітична система «Вибори» забезпечила на рівні світових стандартів на всіх етапах виборчої кампанії оперативне і достовірне введення інформації, велику швидкість передачі та обробки отриманих даних, надійне зберігання і видачу обробленої інформації, починаючи від обробки підписних листів на підтримку кандидатів і закінчуючи оприлюденням інформації про хід та результати виборчої кампанії. Сюди також входить інформаційне забезпечення таких важливих сторін виборчого процесу, як фінансово-облікова діяльність, робота прес-центру, організаційна робота Центральної виборчої комісії. При цьому були реалізовані заходи, що забезпечують стовідсоткове зберігання даних під час їх передачі, захист від несанкціонованого доступу до них.
Звичайно, не все було просто і легко. Дуже часто виникали палкі суперечки, в яких брали участь Голова Комісії Михайло Рябець, його колеги, працівники Секретаріату Комісії, фахівці інших державних інституцій.
Точки зору були різні, іноді навіть і зовсім протилежні, а необхідно було прийти до єдино правильного рішення, до спільного знаменника - створити в стислі строки за невеликі кошти систему інформаційної підтримки виборчого процесу, що відповідала б світовим стандартам. І це нам вдалося.
Величезну роботу було виконано на етапі підготовки до виборів. іть складно уявити обсяг інформації, занесеної до бази даних, що-
створення, складу виборчих комісій, суб'єктів виборчого процесу
що. І треба віддати належне інформаційно-аналітичному відділу Центральної виборчої комісії, який на першому етапі очолювала Ііодмила Здзеба, а пізніше - Едуард Жовтий. Значна робота була
'-385
225
ДЕМЯНЕНКО М.І.
т
проведена з приходом до Центральної виборчої комісії Павла Сіве ського. Чільне місце у створенні інформаційно-аналітичної сист ми  «Вибори»  займають  науково-виробниче  підприємств «Проком» (керівник Галина Мандрусова), товариство з обмеженою відповідальністю «Глобал Юкрейн» (керівник Юрій Корж).
Фахівцями Центральної виборчої комісії створено організаційу технології, що в тандемі з інформаційними технологіями стали основою для створення Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Вибори». Розроблено цілу низку інструкцій, роз'яснень, методичних рекомендацій, які на основі виборчих законів більш детально регламентували практично всі етапи виборчого процесу, починаючи зі збору підписів і закінчуючи підведенням підсумків голосування.
Банк даних Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Вибори» має розвинене програмне забезпечення, що дає можливість вирішувати завдання щодо обслуговування користувачів на всі смаки - від простих інформаційних запитів до складних інформаційно-аналітичних задач. \УЕВ-сторінкою Центральної виборчої комісії в Інтернеті під час виборчої кампанії по виборах Президента України скористалися понад 4 тисячі користувачів з 21 тисячею звернень, що свідчить про величезний інтерес широких кіл громадськості як у нас, так і за кордоном до здійснення демократичних процесів у державі. Скажімо, банк даних «Вибори Президента України» містить 190 пов'язаних між собою таблиць, система формує понад 400 регламентних звітів. Результати інформаційно-аналітичної обробки відображаються у формі відеограм, відповідних звітів, аналітичних довідок та графічно поданої інформації.
Підрахунок і передача поточних результатів голосування від територіальних виборчих округів до Центральної виборчої комісії практично в реальному вимірі часу з одночасним розміщенням їх у системі Інтернет для всієї світової громадськості, оприлюднення попередніх результатів голосування в першому турі о шостій годині ранку 1 листопада, а в другому - о третій годині ночі 15 листопада 1999 року забезпечило такий рівень прозорості процесу підрахунку голосів, при якому цілком виключалося будь-яке втручання у №% процес і, більше того, наочно показало народу України і всій світовій громадськості, що вибори в нашій державі проведено об'єктивно, відповідно до закону.
226
маиійно-аналітичне забезпечення виборчих процесів в Україні
"'
Подібні автоматизовані системи розвинені настільки, наскіль-І розвинена демократія в державі: чим вищий її рівень, тим шир-
та глибше впроваджуються комп'ютерні системи - від Центральні виборчої комісії безпосередньо до виборчих дільниць. Це, звичайно, був би ідеальний варіант. Перспективою створення Єдиної .формаційно-аналітичної системи «Вибори» є побудова універсальної електронної системи підготовки та проведення виборів і референдумів у країні з використанням телемережі та наданням виборцям можливості голосувати безпосередньо із власного або спеціально обладнаного для цього приміщення з використанням технології Інтернет, що забезпечить у перспективі значне скорочення бюджетних коштів1. Технічні можливості для цього є. У мене немає сумнівів, що в державі знайдуться кошти на фінансування автоматизованих виборчих технологій, буде прийнято єдине виборче законодавство, в якому чітко будуть визначені роль і місце комп'ютерної системи.
У розробленому Центральною виборчою комісією проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» питанню інформаційно-аналітичного забезпечення виборів присвячено розділ XII, що включає три статті. Це значний крок уперед порівняно з нині діючим Законом. У законопроекті пропонується закріпити впровадження у виборчий процес сучасних інформаційних технологій, що вже пройшли випробування під час минулих виборчих кампаній. Враховуючи світовий досвід використання у виборчому процесі інформаційно-аналітичних систем, пропонується встановити порядок використання у виборах таких систем, а також оприлюднення оперативної інформації про хід та попередні результати голосування, отримані через ці технічні засоби, порядок здійснення контролю за використанням інформаційно-аналітичної системи у виборчому процесі, а також відповідальність працівників інформаційних центрів виборчих комісій за дії, що спричинили спотворення інформації, отриманої через технічні засоби системи.
' Концепція створення в Україні Єдиної інформаційно-аналітичної системи "Вибори» (додаток до постанови Центральної виборчої комісії від 10 лютого
'995 року № 14)
227
ДЕМЯНЕНКО М.І.
Таким чином, характеризуючи сучасний стан інформатизатг Україні, в тому числі, що стосується виборчого та референдного ц  В цесів, слід зазначити, що в основному сформована і реалізується жавна політика у сфері інформатизації, активно створюється норм тивно-правова база сфери інформатизації, здійснюються заходи ск ровані на захист інформації та забезпечення інформаційної безгіек держави в умовах застосування комп'ютерної техніки, розвиваєтьс міжнародне співробітництво у сфері інформатизації. Сформувався і висновок, що лише державне регулювання дасть змогу створити відповідну інфраструктуру, а права та інтереси особи, держави і суспільства в інформаційній мережі можуть бути гарантовані лише за умови реалізації відповідно до Конституції та законодавства України виключного права держави на формування і здійснення національної інформаційної політики.
228
""                                                                     ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М.
член Центральної виборчої комісії
ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ Й ПРАКТИКИ
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНСТИТУЦІЙНИХ
ВИБОРЧИХ ПРАВ ГРОМАДЯН УКРАЇНИ, ЯКІ
ЗНАХОДЯТЬСЯ ЗА її МЕЖАМИ ТА В МІСЦЯХ
ТИМЧАСОВОГО ПЕРЕБУВАННЯ
З метою забезпечення реалізації конституційних виборчих прав та права на участь у всеукраїнському референдумі громадян України, які з різних причин не мають можливості взяти участь у голосуванні на загальних виборчих дільницях, дільницях для голосування з всеукраїнського референдуму, законодавець врегулював у відповідних законах організацію підготовки та проведення виборів і всеукраїнського референдуму в місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, на суднах, що в день виборів (референдуму) перебувають у плаванні під Державним Прапором України, у військових частинах та за межами України.
Аналіз законодавства про вибори та всеукраїнський референдум показує, що відповідні закони по-різному визначають місця тимчасового перебування громадян, не даючи при цьому їх загального поняття.
Так, якщо в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» говориться про «лікарні та інші стаціонарні лікувальні заклади, місця перебування громадян, розташовані у важкодоступних районах», то в Законі України «Про вибори народних депутатів України» йдеться про «стаціонарні лікувальні, санаторно-оздоровчі заклади та інші місця тимчасового перебування виборців». Закон України «Про вибори Президента України», повторюючи зазначену норму Закону України «Про вибори народних депутатів України», уточнює поняття інших місць, визначаючи їх як «інші місця тимчасового перебування виборців з обмеженими можливостями пересування».
Слід зазначити, що Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (частина третя статті 7) забороняв брати участь у Референдумах особам, які перебувають у місцях позбавлення волі, а Закон України «Про вибори народних депутатів України» (частина Четверта статті 3) зупиняв здійснення виборчого права для осіб, які
229
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М.
за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, - ца Ча ребування в цих місцях. Однак Рішенням Конституційного г ° України від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98 зазначена норма Зак ^ України «Про вибори народних депутатів України» була визнана ^ конституційною та втратила чинність. Не діяла й вищевказана ноп Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуМи оскільки вона також суперечила Конституції України. Тому під ч ' підготовки виборів народних депутатів України в 1998 році та всеук раїнського референдуму в 2000 році дільниці та дільничні комісії утв0. рювалися не тільки в стаціонарних, санаторно-оздоровчих закладах айв інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян)' тобто в установах кримінально-виконавчої системи. Тим самим була забезпечена реалізація конституційних виборчих прав понад двохсот тисяч громадян України, які перебували в зазначених установах і мали змогу взяти участь у виборах і референдумі.
Як видно, законодавство про вибори і референдум не містить не тільки поняття місць тимчасового перебування громадян з обмеженими можливостями пересування, але й їх вичерпного переліку, тому є нагальна потреба у визначенні їх невід'ємних ознак або критеріїв, за якими певні місця можуть бути віднесені до місць тимчасового перебування.
По-перше, це має бути певний об'єкт, тобто певна територія або приміщення, де перебувають громадяни.
По-друге, це повинно бути таке місце, в якому є організаційні можливості для підготовки і проведення відповідно до вимог законодавства виборів та референдуму, тобто наявність зв'язку, обладнання, інвентарю, приміщень для голосування і забезпечення діяльності дільничної комісії, можливостей для складання, уточнення списків виборців (громадян) та загального ознайомлення з ними, ведення і збереження виборчої документації тощо. У більшості випадків таким вимогам відповідають заклади та установи.
Наступним критерієм є тимчасовість перебування виборців (громадян) у таких місцях. Тимчасовість перебування вказує на те, Ш° громадянин не проживає в цьому місці постійно, а повинен прибути до нього, перебувати там протягом певного строку та вибути з такого місця. Цей строк може бути різним залежно від місця перебування. Наприклад, у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах термін перебування може становити від кількох діб де кілько*
230
• проблеми теорії й практики забезпечення реалізації...
ів, а в установах кримінально-виконавчої системи - від 3 діб до ^   Оків. Таким чином, тимчасовість перебування має досить широ-•і спектр у часі, але разом із тим передбачає обов'язковість початку КзаКінчеІшя терміну перебування.
Ще однією ознакою таких місць є обмеженість можливостей пере-
ання у громадян, які там перебувають, тобто неможливість або уск-" неність прибуття їх для голосування до загальних дільниць. Цю ознаку можна розглядати в двох аспектах.
Один із них пов'язаний зі станом здоров'я громадянина. Перебуваючи на стаціонарному лікуванні, з огляду на суб'єктивні обставини (наявність хвороб, внаслідок яких обмежуються фізичні можливості пересування) громадянин не має змоги прибути для голосування на загальну дільницю. При цьому слід зауважити, що це стосується лише тих громадян, які перебувають у стаціонарних лікувальних закладах, оскільки для інших громадян, які за станом здоров'я не можуть прибути на дільниці, законодавець передбачив окремий порядок участі в голосуванні.
Другий аспект стосується об'єктивних обставин, пов'язаних частіше за все із правилами внутрішнього розпорядку або вимогами режиму, встановленими в місцях тимчасового перебування громадян. Наприклад, знаходячись у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, громадяни зобов'язані дотримуватись правил внутрішнього розпорядку закладу охорони здоров'я та не порушувати встановленого для них режиму харчування, відпочинку, прийому ліків та процедур тощо. Ці обставини обмежують їх можливості прибути для голосування до загальних дільниць. Для громадян України, які за вироком суду відбувають кримінальне покарання у вигляді позбавлення волі та до яких застосовуються заходи виправно-трудового чпливу, одним із основних засобів виправлення й перевиховання є Режим відбування покарання. Існує декілька видів режиму, основними вимогами яких є обов'язкова ізоляція засуджених і постійний на-''ляд за ними та різні умови тримання залежно від характеру та ступе-1ІЯ суспільної небезпечності вчиненого злочину. Крім того, у виправ-Ио-трудових установах встановлюється суворо регламентований внутрішній розпорядок. Отже, виконуючи вимоги встановленого режи-ХІУ та внутрішнього розпорядку, громадяни, які перебувають у випра-Вно-трудових установах, позбавлені можливості прибути до загаль-ільниць для участі в голосуванні.
231
ДАНИЛЕВСЬКИЙЮ.М.
Таким чином, на нашу думку, для віднесення тих чи інших зя дів, установ до місць тимчасового перебування виборців (громад   * обмеженими можливостями пересування необхідна наявність усіх щевказаних ознак.
З огляду на вищевикладене, можна визначити місця тимчасов перебування громадян з обмеженими можливостями пересування заклади та установи, що мають організаційні можливості для під товки та проведення виборів і референдуму, під час тимчасового зн ходження в яких протягом певного терміну громадяни за станом здп ров'я або через встановлені умови перебування, що обмежують Ьсвільне пересування, не мають можливості прибути для голосування до загальних дільниць.
Оскільки законодавством про вибори та референдуми не визначено конкретних стаціонарних лікувальних та санаторно-оздоровчих закладів, що відносяться до місць тимчасового перебування громадян з обмеженими можливостями пересування, доцільно навести перелік деяких із них, де можуть утворюватись дільниці. Відповідно до вимог чинного законодавства до стаціонарних лікувальних та санаторно-оздоровчих відносяться лікувально-профілактичні заклади охорони здоров'я, що включають лікарняні та санаторно-курортні заклади. До останніх належать санаторії (у тому числі спеціалізовані), санаторії-профілакторії, санаторії для дітей з батьками, бальнеологічні лікарні та грязелікарні. До лікарняних закладів належать всі інші види лікарень, у тому числі спеціалізовані, перинатальні центри зі стаціонаром, медико-санітарні частини зі стаціонаром, медичні центри, госпіталі, лікарні «Хоспіс», лепрозорії, пологові будинки, диспансери, Ідо мають у своєму складі стаціонар, тощо.
Як вже зазначалося, до інших місць тимчасового перебування громадян відносяться установи кримінально-виконавчої системи - виправно-трудові установи, що організуються і ліквідуються Державним департаментом України з питань виконання покарань. Виправно-трудовими установами, що виконують покарання у вигляді позбавлення волі, є виправно-трудові колонії (колонії-поселення, колонії загального та інших видів режиму), тюрми та виховно-трудові колони. Крім того, до установ кримінально-виконавчої системи належать сЛІД чі ізолятори та лікувально-трудові профілакторії.
Питання забезпечення реалізації конституційних виборчих прав права на участь у всеукраїнському референдумі виборців (громадян/1
232
поблеми теорії й практики забезпечення реалізації...
находяться на суднах, що перебувають у плаванні під Держав-Я>С1 Прапором України під час проведення виборів чи всеу країнсько-НЙ ефереНДУмУ' залежать від законодавчого врегулювання і пов'яза-Г V з ним фактичних можливостей утворення на таких суднах діль-Н Іь дільничних комісій та забезпечення їх діяльності.
Насамперед це стосується поняття таких суден, що міститься в за-
нодавстві про вибори та референдум. Якщо в Законах України «Про сеукраїнський та місцеві референдуми» та «Про вибори народних депутатів України» йдеться про «судна, які перебувають у день проведення референдуму чи виборів у плаванні», то Закон України «Про вибори Президента України» суттєво уточнює поняття таких суден, визначаючи їх як «судна, які перебувають у плаванні під Державним Прапором України».
Слід зазначити, що на судні як місці перебування виборців (громадян) є організаційні можливості для підготовки та проведення виборів (референдуму). Виборці (громадяни), які знаходяться на судні, перебувають там тимчасово (з терміном, визначеним часом перебування судна у плаванні). Знаходячись на такому судні, виборці (громадяни), зважаючи на об'єктивні обставини, не мають можливості прибути для голосування на загальні виборчі дільниці. Виходячи з цього, можна зробити висновок, що суднам, які в день проведення виборів (референдуму) перебувають у плаванні під Державним Прапором України, притаманні всі ознаки місць тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування. Однак законодавець не включив судна до складу таких місць, виділивши їх як окремі місця перебування виборців (громадян). Це можна пояснити наявністю в суден, що перебувають у плаванні, додаткових специфічних ознак, таких, як віддаленість їх від меж України та перебування, як правило, в русі, відсутність стаціонарного зв'язку і ускладненість зносин з ними.
Як вже зазначалось раніше, норми чинного законодавства щодо організації підготовки та проведення виборів і всеукраїнського референдуму на суднах, що перебувають у плаванні, потребують суттєвого вдо-сконалення. Адже через недостатнє законодавче врегулювання поряд-КУ утворення на суднах дільниць, дільничних комісій і діяльності °станніх вони в багатьох випадках не утворювалися, а на утворених Дільницях вибори часто не відбувалися. Як наслідок, виборці (грома-), які перебували на суднах, не мали змоги скористатись своїми
233
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М.
конституційними виборчими правами. Наприклад, за повідомлені керівників державних судноплавних компаній «Чорноморське \І ське пароплавство» та «Укртанкер», дільничні комісії на суднах І перебували у плаванні під час виборів і референдуму, не утворювал ся через неможливість їх діяльності. За наявними неповними да» ми, на 122 виборчих дільницях, утворених на суднах, вибори Презм дента України в 1999 році не відбулися.
До місць тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування можна було б віднести й антарктичну станцію України «Академік Вернадський», розташовану на острові Галиндес, що входить до складу Аргентинських островів в Антарктиці, оскільки ця полярна станція має всі ознаки таких місць. Однак з огляду на те, що полярні станції мають і додаткові специфічні ознаки (аналогічні тим, що мають судна, які перебувають у плаванні, за виключенням постійного перебування в русі), доцільно не відносити їх до складу місць тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, визначивши у законодавстві про вибори й референдум окремо. Отже, питання організації та проведення виборів і референдуму на полярних станціях було б доцільно законодавче врегулювати за аналогією з вирішенням цих питань щодо суден, що перебувають у плаванні.
Торкаючись питань забезпечення реалізації конституційних виборчих прав та права на участь у всеукраїнському референдумі громадян України, які під час проведення виборів та всеукраїнського референдуму знаходяться заїї межами, слід зазначити, що таких громадян умовно можна поділити на три категорії.
До першої належать працівники дипломатичних, інших офіційних представництв та консульських установ України за кордоном, а також члени їх сімей. До цієї ж категорії можна віднести й військовослужбовців військових частин (формувань), дислокованих за межами України.
До другої категорії слід віднести громадян України, які постійно проживають на територіях іноземних держав.
До третьої категорії належать громадяни України, які тимчасов перебувають в іноземних державах у зв'язку з відрядженнями, тури точними поїздками, навчанням тощо.
Зауважимо, що всі вищезазначені громадяни мають право бра
234
проблеми теорії й практики забезпечення реалізації...
ть V виборах та референдумі, і такий умовний їх розподіл необ-
\/чзс                                                                                    ґ
•   йй для правильного визначення питання, хто може бути включе-•
й до списків виборців (громадян, які мають право брати участь у Н (Ьерєндумі) на Дільницях, утворених при представництвах України закордоном.
ддже Закони України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та «Про вибори народних депутатів України» не містять окремих норм щодо врегулювання цих питань. Загальний же порядок пе-оедбачає, що до списків виборців включаються всі громадяни України, які (за іншими відомими умовами) постійно проживають на території відповідної виборчої дільниці, а до списку громадян, які мають право брати участь у всеукраїнському референдумі, включаються всі громадяни України, які (за іншими відомими умовами) проживають на території даної дільниці для голосування.
За таких умов під час підготовки виборів народних депутатів України та всеукраїнського референдуму досить проблематичним є включення до списків на дільницях, утворених при представництвах України за кордоном, тих громадян, які не проживають (у тому числі й постійно) на територіях іноземних держав, а перебувають там тимчасово. Цю прогалину заповнив Закон України «Про вибори Президента України», визначивши окремо, що до списків виборців виборчих дільниць, утворених при представництвах України за кордоном, включаються працівники цих представництв та члени їх сімей, а також інші громадяни України, які проживають або перебувають на території відповідної іноземної держави.
З огляду на вищевикладене, стає зрозумілим, чому до списків на Дільницях, утворених при представництвах України за кордоном, під час підготовки виборів народних депутатів України в 1998 році було включено 7852 особи, всеукраїнського референдуму в 2000 році ~ 15428 осіб, а під час підготовки виборів Президента України в І999р0ці- 121201 особу.
Слід зазначити, що всі три редакції нового Закону України «Про ^ибори народних депутатів України», прийняті Верховною Радою кРаїни відповідно 18 січня, 22 березня та 7 червня 2001 року, закрі-'люють новий порядок включення осіб до списків виборців на вибор-Их Дільницях, утворених при представництвах України за кордоном: ' ° таких списків включаються працівники представництв та члени їх а також інші громадяни України, які проживають чи перебува-
235
ДАНИЛЕВСЬКИЙЮ.М.
т
ють на території відповідної іноземної держави на законних підс вах, за їх письмовою заявою із зазначенням місця постійного вання або поданням відкріплювального посвідчення, а також пода ням закордонного паспорта громадянина України або посвідчення о би моряка (посвідчення члена екіпажу).
На нашу думку, зазначена у цій нормі вимога щодо включення л списків виборців лише тих громадян України (за виключенням поа Півників представництв та членів їх сімей), які проживають чи пере-бувають на території іноземної держави на законних підставах, є неприйнятною, оскільки обмежує конституційні виборчі права громадян. Ця вимога прямо суперечить статті 64 Конституції України, відповідно до якої конституційні права громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. Остання ж (стаття 70) передбачає лише одне обмеження - не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними. Крім того, вищезазначена вимога суперечить і статті 24 Конституції України, яка встановлює, що не може бути обмежень конституційних прав громадян за ознаками місця проживання або іншими ознаками. Слід зважити й на те, що законність або незаконність перебування громадян України за кордоном не є предметом регулювання цього Закону.
Не можна визнати прийнятною й вимогу включати до списків виборців громадян, які проживають чи перебувають на території іноземної держави (за виключенням працівників представництв та членів їх сімей), лише за їх письмовою заявою або поданням відкріплювального посвідчення. Такий порядок аналогічний загальному порядку внесення змін до списків виборців, встановленому цим самим Законом, і автоматично передбачає особисту явку виборця до дільничної виборчої комісії для включення його до списків виборців. Цс вимагає від виборця або двічі прибути до виборчої дільниці (один раз - для включення до списків виборців, а другий раз - для голосування), або прибути один раз, але в день виборів (для одночасного включення до списків виборців і голосування). Можна передбачити, що з метою заощадження часу та значних коштів на проїзд більшість виборців прибуватиме до виборчих дільниць саме у день виборів для одночасного включення до списків і голосування. Це значно ускладнить роботу дільничних виборчих комісій, оскільки члени комісій, окрім проведення безпосередньо голосування, будуть змушені ще й складати списки виборців.
236
які проблеми теорії й практики забезпечення реалізації...
Більше того, вищезазначений порядок вкрай ускладнює, а то й уне-моясливлює виготовлення необхідної кількості виборчих бюлетенів для дільниць, утворених при представництвах України за кордоном. ддже відомості керівників представництв, на підставі яких відповідні дільничні виборчі комісії складають списки виборців, мають містити лише відомості щодо працівників представництв та членів їх сімей, чисельність яких у більшості випадків незначна порівняно із загальною кількістю виборців на дільниці. А з урахуванням того, що списки виборців постійно доповнюються, відповідні виборчі комісії не зможуть подати відомості щодо кількості громадян, включених до списків виборців, до комісій вищого рівня в строк, який забезпечив би своєчасне виготовлення необхідної кількості виборчих бюлетенів та передачу їх до дільничних виборчих комісій, утворених при представництвах України за кордоном.
Також слід зауважити й на тому, що зазначений порядок має передбачати додаткове інформування громадян України, які проживають або перебувають за кордоном, про необхідність прибути до відповідної виборчої дільниці для включення їх до списків виборців.
Таким чином, найбільш прийнятним для складання списків виборців (громадян) на дільницях, утворених при дипломатичних, інших офіційних представництвах та консульських установах України за кордоном, доцільно вважати такий порядок, за яким керівники представництв і установ на підставі даних консульського обліку громадян України подають відомості про них до відповідних дільничних виборчих комісій, які на підставі цих відомостей складають списки виборців (громадян). Відповідно до цих списків будуть включені працівники представництв, установ та члени їх сімей, а також більшість інших громадян України, які постійно проживають або тимчасово перебувають на території відповідної іноземної держави. Щодо інших громадян, які виявлять бажання взяти участь у виборах або всеукраїнському референдумі, може бути застосований вищенаведений порядок включення їх до списків, передбачений прийнятим Верховною Радою України новим Законом України «Про вибори народних депутатів України».
Не менш важливим елементом у забезпеченні реалізації конституційних виборчих прав та права на участь у референдумі громадян, які перебувають за межами України, є утворення дільниць при представництвах України за кордоном. Зауважимо, що порядок утворення
237
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М.
дільниць за кордоном має свої специфічні особливості, які не манні загальному порядку утворення виборчих дільниць та діниі для голосування. Проблема виникає при утворенні дільниць за ко доном в місцях компактного проживання великої кількості громадя України у випадках, коли такі місця розташовані на значній відстан' від представництв та консульських установ України за кордоном. Необхідність забезпечення реалізації конституційних виборчих прав громадян, які там проживають, вимагає утворення дільниці безпосередньо в місці їх компактного проживання. Але законодавством встановлено, що дільниці за межами України утворюються лише при представництвах України за кордоном.
Під час проведення виборів народних депутатів України в 1998 році цієї норми було дотримано. При утворенні виборчих дільниць за межами України під час проведення виборів Президента України в 1999 році до Центральної виборчої комісії надходили подання Міністерства закордонних справ України щодо утворення виборчих дільниць не тільки при представництвах України за кордоном, а й у місцях компактного проживання значної кількості громадян України на території іноземних держав. Такі подання обґрунтовувалися значною кількістю виборців, які перебували на відповідній території, неможливістю їх прибуття до виборчих дільниць, утворених при представництвах України за кордоном, а також згодою органів влади країн перебування на утворення таких дільниць. При цьому слід відзначити, що з ініціативою щодо утворення цих дільниць до керівників відповідних представництв та до Міністерства закордонних справ України зверталися самі громадяни України, які знаходилися в місцях компактного проживання (перебування) на територіях іноземних держав. З метою забезпечення реалізації конституційних виборчих прав зазначених громадян Центральна виборча комісія прийняла рішення про утворення виборчих дільниць у місцях їх компактного проживання (перебування). Так, наприклад, із шести виборчих дільниць у Російській Федерації три було утворено в місцях компактного проживання громадян України в містах Ноябрську, Сургуті, Тобольську Тюменської області, а в Державі Ізраїль із восьми виборчих дільниць лише одна була утворена безпосередньо при Посольстві України в цій державі в місті Тель-Авіві, решта - в інших містах Ізраїлю.
Таким чином, з урахуванням наведеного доцільно розглянути пи-
проблеми теорії й практики забезпечення реалізації...
Г*_______-------------                                 "                                                                                                                                                                                     --...1,-,-л—,-                                                             -------------------.-------
иня щодо приведення законодавства про вибори та референдум в стині, що стосується назви дільниць, які утворюються при предста-ництвах України за кордоном, у відповідність до практики, що склалася. При цьому слід мати на увазі, що у виборчому законодавстві деяких іноземних держав міститься інше визначення таких дільниць. Наприклад, Кодекс про вибори в Киргизькій Республіці та Закон Азербайджанської Республіки «Про вибори Президента Азербайджанської Республіки» визначають такі дільниці як виборчі дільниці для громадян, які знаходяться на територіях іноземних держав, а Закони «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь в референдумі громадян Російської Федерації», «Про вибори Сейму Республіки Латвія» та Виборчий кодекс Республіки Білорусі - як виборчі дільниці, утворені за межами території цих держав.
Заслуговує на увагу ще одне питання, пов'язане з попереднім. Загальний порядок утворення виборчих дільниць (дільниць для голосування) передбачає визначення меж кожної дільниці суб'єктами їх утворення, адже до списків виборців (громадян, які мають право брати участь у всеукраїнському референдумі), включаються громадяни України, які на момент складання списків проживають на території відповідної дільниці. З урахуванням того, що дільниці за межами України утворюються лише при представництвах України за кордоном, законодавство про вибори та референдум не передбачало вимоги щодо визначення меж таких дільниць, оскільки вони територіальне поділялись за принципом консульських округів - районів, відведених консульській установі (у тому числі консульському відділу дипломатичного представництва) для виконання своїх функцій. Тобто, якщо в одній іноземній державі розташовано декілька представництв та консульських установ України, то на території цієї країни утворюється відповідна кількість дільниць, межі яких збігаються з межами консульських округів. Але оскільки, як зазначалося вище, дільниці на територіях іноземних держав стали утворюватися не лише традиційно, а й у місцях компактного проживання (перебування) громадян України, тобто в межах одного консульського округу, виникла необхідність у розмежуванні територій таких дільниць.
З огляду на вищевикладене, було б доцільно, щоб у поданнях Міністерства закордонних справ України про утворення дільниць в іноземних країнах зазначалися пропозиції щодо меж кожної дільниці з
238
239
т
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М.
—-ч.
урахуванням територій консульських округів або їх частин, а так відомості щодо згоди органів влади країн перебування на утворен дільниць у місцях компактного проживання громадян України.
Наступним питанням, пов'язаним із забезпеченням реалізації кон ституційних виборчих прав та правом на участь у референдумі гп0 мадян України, які знаходяться за її межами, є питання гювідомлен ня їх про утворення дільниць та дільничних комісій за кордоном Суб'єкти утворення таких дільниць та дільничних комісій розташовані на території України, тому їм досить складно довести до відома громадян України, які перебувають за кордоном, інформацію про утворення дільниць та дільничних комісій при представництвах України за кордоном. На практиці такі відомості оприлюднювалися керівниками представництв та консульських установ України за кордоном з урахуванням місцевих особливостей країн перебування, тому доцільно такий порядок закріпити законодавче.
Аналіз практики проведення виборів та всеукраїнського референдуму в 1998-2000 роках показав, що проблем із забезпеченням реалізації конституційних виборчих прав та права на участь у референдумі військовослужбовців не виникало. Адже законодавство про вибори та референдум, при всій його недосконалості, надавало більшості військовослужбовців можливість проголосувати на загальних дільницях, а решті - на дільницях, утворених, як виняток, з дозволу Центральної виборчої комісії, - на територіях військових частин.
Можна передбачити, що в перспективі з подальшим розвитком транспортної інфраструктури в державі та поліпшенням матеріально-технічного забезпечення Збройних Сил України необхідність утворення дільниць у військових частинах відпаде, оскільки всі військовослужбовці, у тому числі й ті, що проходять службу у військових частинах, розташованих у віддаленій від населених пунктів місцевості, матимуть змогу проголосувати на загальних дільницях.
Але є необхідність забезпечення додаткових гарантій участі в голосуванні військовослужбовців строкової служби, оскільки можливість їх вільного пересування обмежена вимогами загальновійськових статутів, які чітко визначають випадки й порядок залишення такими військовослужбовцями території військових частин.
З огляду на ці обставини, до Законів України «Про вибори народ-
деякі пі
проблеми теорії й практики забезпечення реалізації...
Іях депутатів України» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» СЛІД включити норму, аналогічну тій, що міститься в Законі України «Про вибори Президента України», а саме: для забезпечення вільного волевиявлення військовослужбовцям строкової служби в день голосування надається відпустка не менш як на чотири години. Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що проблеми забезпечення реалізації конституційних виборчих прав та права на участь у всеукраїнському референдумі громадян України, які знаходяться за її межами, а також на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, на полярних станціях України, у військових частинах, у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування громадян з обмеженими можливостями пересування, потребують подальшого теоретичного опрацювання та розробки конкретних пропозицій щодо внесення відповідних змін і доповнень до чинного законодавства про вибори і всеукраїнський референдум.
240
241
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М член Центральної виборчої комісії
КОВАЛЬЧУК В. о. помічник члена Центральної виборчої комісії
ПРОВЕДЕННЯ ВИБОРІВ І ВСЕУКРАЇНСЬКОГО РЕФЕРЕНДУМУ ЗА МЕЖАМИ УКРАЇНИ ТА В МІСЦЯХ
ТИМЧАСОВОГО ПЕРЕБУВАННЯ ГРОМАДЯН: ЗАКОНОДАВЧЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТА ПРОБЛЕМИ °5                   ЙОГО ВДОСКОНАЛЕННЯ
Порядок проведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України та в місцях тимчасового перебування громадян, зокрема питання утворення виборчих дільниць і дільниць з всеукраїнського пе^рендуму (далі - Дільниці), формування і організації дшльнос-го ресрер > ^          комісій, дільничних комісій з всеукрашсько-
^ на суднах, що перебувають у плаванні під Держав-
^країни, у військових частинах, стаціонарних ліку-„им Праї 0Р°мУк/оа;зд4овчих закладах, установах кримінально-™ої системи та інших місцях тимчасового перебування грома-ВИКТоб7ежениТм0жливостями пересування певною мірою врегу-дян з обмеженим^ ^                             Президента України», «Про
"Т     ародних де Утатів України», «Про всеукраїнський та місце-вибори народних дог у             І      застосуваиня цих Законів під час
ві РеФеРе"ДУв^;рів та всеукраїнського референдуму в 1998-2000 ро-проведення виборів І к      У У   регулювання вищезазначених питань
кахзасТс™^^^
явно недстатнє, хоч ^^ ^^ праш та загального воле-громадян під час всеукраїнського референдуму.
ро вибори Президента України», частиною шостою статті 8 За ^піїни «Про вибори народних депутатів України» та части пою треГГс^тті 23 Закону України «Про всеукраїнський та м-с-цеві референдуми».
Суб'єкт подання про утворення таких дільниць у всіх випадках єди-ний - Міністерство закордонних справ України. Але суб'єкти утворення них дільниць різні. Так, для проведення виборів Президента України виборчі дільниці при представництвах України за кордоном утворюються Центральною виборчою комісією, для проведення виборів народних депутатів України - окружною виборчою комісією відповідно до їх приписки, визначеної Центральною виборчою комісією, Для проведення всеукраїнського референдуму - відповідною радою або її головою.
Законодавство, про вибори та всеукраїнський референдум не містить окремих норм щодо строків утворення та кількості виборців (громадян) на дільницях при представництвах України за кордоном. Загальні вимоги передбачають, що дільниці утворюються з кількістю від 20 до 3000 виборців (громадян), а у виняткових випадках - з меншою або більшою кількістю. Строки утворення дільниць під час організації підготовки та проведення виборів народних депутатів України - не пізніш як за 60 днів до дня виборів; виборів Президента України - не пізніш як за 60 днів, а у виняткових випадках - не пізніш як за 5 днів до дня виборів; під час організації підготовки та проведення всеукраїнського референдуму - не пізніш як за півтора місяця до дня референдуму.
Під час підготовки проведення виборів народних депутатів України в 1998 році постановою Центральної виборчої комісії від 22 січня 1998 року № 20 виборчі дільниці при представництвах України за кордоном були приписані до одномандатного виборчого округу № 223. У порядку та строки, визначені законом, за межами України було утворено 65 виборчих дільниць в 55 країнах світу. В деяких країнах утворювалося більше ніж одна виборча дільниця: в Сполучених Штатах Америки, Федеративній Республіці Німеччині, Республіці Польщі -по 3 виборчі дільниці, у Канаді, Федеративній Республіці Бразилії, Російській Федерації, Турецькій Республіці - по 2 виборчі дільниці. Кількість виборців на цих дільницях становила від 5 до 1779 громадян. Загальна кількість - 7852 виборці.
Під час підготовки проведення виборів Президента України в 1999 році постановою Центральної виборчої комісії від 10 серпня 1999 року № 163 були затверджені Методичні роз'яснення з пи-Тань порядку утворення виборчих дільниць по виборах Президен-Та України 31 жовтня 1999 року, а постановою від 17 серпня 1999 року
243
242
т
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
№ 184 - Методичні роз'яснення з питань порядку утворення вибоп. чих дільниць, дільничних виборчих комісій та порядку складання списків виборців при представництвах України за кордоном по виборах Президента України 31 жовтня 1999 року. Роз'ясненнями встановлено, що виборчі дільниці ири представництвах У країни за кордоном, у тому числі у військових частинах за межами України, утворюються Центральною виборчою комісією не пізніш як до 1 вересня 1999 року. Для цього Міністерство закордонних справ України за підписом Міністра (заступника Міністра) не пізніш як до 27 серпня 1999 року зобов'язано було надіслати до Центральної виборчої комісії подання із зазначенням назви іноземної держави, місцезнаходження та адреси виборчої дільниці, а також орієнтовної кількості громадян України, які візьмуть участь у голосуванні в день виборів наданій виборчій дільниці.
Для проведення виборів Президента України в 1999 році Центральною виборчою комісією було утворено 92 виборчі дільниці при представництвах України за кордоном у 57 країнах світу. В Державі Ізраїль було утворено 8 виборчих дільниць, Російській Федерації - 6, Республіці Польщі, Сполучених Штатах Америки, Федеративній Республіці Німеччині, Ісламській Республіці Іран - по 3, Республіках Білорусі та Казахстан - по 2. Сімдесят дільниць було утворено в загальні строки, визначені законом. Утворення решти 22 виборчих дільниць було визначено Центральною виборчою комісією як виняткові випадки у зв'язку з розширенням дипломатичної присутності України за кордоном та необхідністю забезпечення реалізації конституційних виборчих прав громадян України у місцях їх компактного проживання та тимчасового перебування на територіях іноземних держав. Загальна кількість виборців на дільницях, утворених при представництвах України закордоном, становила 121201 особу. Кількість виборців на дільниці становила від 25 до 21 198 осіб. Розподіл виборчих дільниць за чисельністю виборців становив: 16 дільниць - до 100 осіб, 33 дільниці - від 101 до 500 осіб, 13 дільниць - від 501 до 1000 осіб, 7 дільниць - від 1001 до 1500,3 дільниці - від 1501 до 2000 осіб, 5 дільниць - від 2001 до 2500, 6 дільниць - від 2501 до 3000, 9 дільниць - понад 3000 громадян України.
Методичні рекомендації щодо порядку утворення та нумерації дільниць для голосування при проведенні всеукраїнського референдУ му 16 квітня 2000 року, затверджені постановою Центральної вибор'
Проведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
цо'і комісії від 15 лютого 2000 року № 18, визначають, що дільниці для голосування при представництвах України за кордоном утворюються відповідною районною радою або її головою, на території якої розташоване Міністерство закордонних справ України, за поданням цього Міністерства. Під час підготовки всеукраїнського референдуму постановою Центральної виборчої комісії від 16 лютого 2000 року № 21 було встановлено, що дільниці для голосування з всеукраїнського референдуму при представництвах України за кордоном утворюються Шевченківською районною радою міста Києва або головою цієї ради. Головою Шевченківської районної ради міста Києва у лютому 2000 року було утворено 82 дільниці для голосування при представництвах України за кордоном у 52 країнах світу. В деяких державах було утворено декілька дільниць для голосування. Так, наприклад, у Російській Федерації - 3 дільниці для голосування, Федеративній Республіці Німеччині, Сполучених Штатах Америки, Грецькій Республіці, Республіці Казахстан - по 2 дільниці для голосування. Загальна кількість громадян України на таких дільницях становила 15428 осіб, кількість на дільниці - від 16 до 1595 осіб.
Як показала практика, порядок та строки утворення дільниць ири представництвах України за кордоном під час проведення виборів та всеукраїнського референдуму вимагають уніфікації на законодавчому рівні.
На нашу думку, суб'єктом подання про утворення дільниць при представництвах України за кордоном доцільно залишити Міністерство закордонних справ України, так само як і суб'єктом утворення таких дільниць під час проведення виборів Президента У країни - Центральну виборчу комісію. Суб'єктом утворення зазначених дільниць під час підготовки всеукраїнського референдуму та виборів народних Депутатів України має бути комісія, в межах території якої розташоване Міністерство закордонних справ України, тобто відповідна територіальна або окружна комісія.
Окрім того, є необхідність уніфікувати строки утворення таких дільниць. При цьому у відповідних статтях, що визначають порядок Утворення дільниць при представництвах України за кордоном, слід зазначити, що вони утворюються в строки, передбачені цими статтями. Поширити дію цих норм на утворення дільниць у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України.
244
245
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
Доцільно також у текстах Законів про вибори та референдум слова «представництва України за кордоном» замінити словам «дипломатичні, інші офіційні представництва та консульські уста нови України за кордоном, військові частини (формування), дис локовані за межами України», що відповідатиме нормам чинног законодавства.
Звертаючись до порядку утворення виборчих дільниць та дільниць з всеукраїнського референдуму у військових частинах, слід зазначити, що він встановлений відповідно частиною четвертою статті 12 Закону України «Про вибори Президента України», частиною п'ятою статті 8 Закону України «Про вибори народних депутатів України» частиною третьою статті 23 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
Дільниці для голосування у військових частинах для проведення всеукраїнського референдуму утворюються відповідними радами або їх головами. Закони України «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України» окремо не визначають суб'єктів утворення таких дільниць, тому за загальними нормами вони утворюються відповідно окружними та територіальними виборчими комісіями.
Відповідно до законодавства про всеукраїнський референдум дільниці для голосування у військових частинах утворюються за поданням командирів частин або військових з'єднань, тоді як виборче законодавство не визначає окремо суб'єктів подання про утворення таких дільниць.
Закони України «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України» встановлюють, що військовослужбовці голосують на загальних виборчих дільницях, розташованих за межами військових частин, а виборчі дільниці на територіях військових частин можуть утворюватися, як виняток, з дозволу Центральної виборчої комісії. Законодавство про всеукраїнський референдум таких обмежень не встановлює. Водночас лише Закон України «Про вибори Президента України» передбачає, що виборчі дільниці утворюються у військових частинах, розташованих за межами населених пунктів.
Законодавство про вибори та всеукраїнський референдум не містить окремих норм щодо строків утворення дільниць у військових
ведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
тинах (за виключенням Закону України «Про всеукраїнський та і референдуми») та кількості виборців (громадян) на них, то-
V застосовуються загальні норми з цих питань. Такі дільниці утво юються з кількістю від 20 до 3000 виборців (громадян), а у винят-ових випадках - з меншою або більшою кількістю виборців (громадян). Виборчі дільниці у військових частинах для проведення виборів народних депутатів України та Президента України утворюються не пізніш як за 60 днів, а у виняткових випадках - не пізніш як за 5 днів до дня виборів. Лише Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» конкретно визначає, що дільниці для голосування у військових частинах утворюються у той самий строк, що й загальні дільниці (не пізніш як за півтора місяця до всеукраїнського референдуму), а у виняткових випадках - не пізніш як за 5 днів до референдуму.
Окремі питання утворення виборчих дільниць та дільниць з всеукраїнського референдуму у військових частинах містяться відповідно у зазначених Методичних роз'ясненнях з питань порядку утворення виборчих дільниць по виборах Президента України 31 жовтня 1999 року та Методичних рекомендаціях щодо порядку утворення та нумерації дільниць для голосування при проведенні всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року.
Необхідно зазначити, що у ході виборчої кампанії по виборах народних депутатів України в 1998 році Центральна виборча комісія прийняла 7 постанов, якими надала дозвіл на утворення 35 виборчих дільниць у військових частинах. Ці дільниці були утворені на територіях 32 виборчих округів.
Під час підготовки проведення виборів Президента України у 1999 році до Центральної виборчої комісії надійшло вісімнадцять подань щодо утворення виборчих дільниць на територіях військових частин. При розгляді подань враховувалися такі фактори, як віддаленість військової частини від населених пунктів, де знаходяться загальні виборчі дільниці, наявність транспортного сполучення з такими населеними пунктами та фактична можливість прибуття військовослужбовців, членів їх сімей та інших виборців, які проживають на території військових частин, до загальних виборчих дільниць. Центральна виборча комісія надала дозвіл на утворення 1 1 виборчих дільниць У військових частинах на територіях 10 виборчих округів.
246
247
т
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
Як вже зазначалося, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не містить вимоги про те, що військовослужбовці голосують на загальних дільницях для голосування, розташованих за межами військових частин. Але практика проведення всеукраїнського референдуму в 2000 році засвідчила, що більшість військовослужбовців включалися до списків громадян, які мають право на участь у всеукраїнському референдумі, саме на таких загальних дільницях для голосування з метою виключення можливості впливу на їх вільне волевиявлення. У військових частинах дільниці для голосування утворювалися з урахуванням наведених вище факторів - віддаленість військової частини, наявність транспортного сполучення та можливість прибуття громадян до загальних дільниць для голосування. Загалом у військових частинах було утворено 17 дільниць для голосування. Хоча слід відзначити, що недосконалість Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», а саме відсутність в ньому вищезазначеної норми та норми про можливість утворення таких дільниць лише з дозволу Центральної виборчої комісії призвели до того, що деякі ради наполягали на утворенні дільниць для голосування у військових частинах, розташованих в населених пунктах, і навіть тоді, коли проти цього заперечувало командування цих військових частин.
Таким чином, практика проведення виборів у 1998-1999 роках та всеукраїнського референдуму в 2000 році показала, що законодавче регулювання порядку утворення дільниць у військових частинах потребує вдосконалення та уніфікації.
З огляду на вищенаведене, вважаємо, що частину четверту статті 12 Закону України «Про вибори Президента України» та частину п'яту статті 8 Закону України «Про вибори народних депутатів України» доцільно викласти в редакції, яка передбачала б, що військовослужбовці голосують, як правило, на загальних виборчих дільницях (дільницях з всеукраїнського референдуму), розташованих за межами військових частин (формувань), а на територіях військових частин (формувань), розташованих у віддаленій від населених пунктів місцевості, виборчі дільниці (дільниці з всеукраїнського референдуму) можуть утворюватися, як виняток, з дозволу Центральної виборчої комісії відповідними виборчими комісіями (комісіями з всеукраїнського референдуму) за спільним поданням відповідного органу місцевого самоврядування (або його виконавчого органу) та ко-
248
одедення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
ндира військової частини (формування) у строки, передбачені цими статтями.
Поряд із цим, у частині четвертій статті 12 Закону України «Про вибори Президента України» доцільно визначити суб'єктів утворення виборчих дільниць у військових частинах, строки їх утворення, а також .суб'єктів подання про утворення таких виборчих дільниць.
Порядок утворення виборчих дільниць та дільниць з всеукраїнського референдуму в стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, на суднах, що перебувають у день проведення виборів та всеукраїнського референдуму в плаванні під Державним Прапором України (далі - місця тимчасового перебування виборців (громадян), судна) врегульований частиною четвертою статті 8 Закону України «Про вибори народних депутатів України», частиною третьою статті 12 Закону України «Про вибори Президента України» та частинами другою, третьою статті 23 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».
•    Суб'єкти утворення дільниць у місцях тимчасового перебування виборців та на суднах, що перебувають у день виборів у плаванні під Державним Прапором України, якими є територіальні виборчі комісії за місцем їх розташування або за місцем порту приписки судна, окремо визначені тільки Законом України «Про вибори Президента України». Крім того, суб'єкти утворення дільниць на суднах, визначені Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»,
- це відповідні ради або їх голови за місцем порту приписки судна. У Законі України «Про вибори народних депутатів України» не міститься окремих норм щодо таких суб'єктів, так само, як і у Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» щодо суб'єктів утворення дільниць у місцях тимчасового перебування громадян. Отже, під час підготовки проведення виборів народних депутатів України дільниці у місцях тимчасового перебування виборців та на суднах утворюються за загальними правилами окружними виборчими комісіями, а під час підготовки проведення всеукраїнського референдуму - районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими радами або їх головами.
Суб'єкти подань про утворення зазначених дільниць виборчим законодавством конкретно не визначені. Тому за загальними нормами
249
т
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
такі дільниці утворюються: під час підготовки виборів народних де. путатів України - за поданням Київської, Севастопольської міських рад, районних, міських рад у межах території одномандатних виборчих округів, а у разі відсутності таких подань - на підставі пропозицій відповідних міських голів або голів рад; під час підготовки виборів Президента України - за поданням сільських, селищних, міських (міст, де немає районних рад), районних у містах рад, а у разі відсутності таких подань - за пропозицією відповідно сільських, селищних міських голів, голів районних у містах рад або посадових осіб, які відповідно до закону здійснюють їх повноваження. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» взагалі не передбачає суб'єктів подань про утворення будь-яких дільниць, крім дільниць у військових частинах та при представництвах України за кордоном.
Закон України «Про вибори народних депутатів України» передбачає, що зазначені дільниці у місцях тимчасового перебування виборців та на суднах утворюються у строк, визначений частиною третьою статті 8 цього Закону, тобто не пізніш як за 60 днів до дня виборів, у а виняткових випадках - не пізніш як за 5 днів до дня виборів.
Відповідно до Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» дільниці у місцях перебування громадян, розташованих у важкодоступних районах, а також на суднах утворюються у той самий строк, що і загальні дільниці, тобто не пізніш як за півтора місяця до всеукраїнського референдуму, а у виняткових випадках - не пізніш як за 5 днів до референдуму. Строків утворення дільниць у лікарнях та інших лікувальних закладах Законом не встановлено, тому діють загальні норми.
Загальні норми щодо строків утворення дільниць застосовуються і при утворенні дільниць в місцях тимчасового перебування виборців та на суднах під час підготовки виборів Президента України - не пізніш як за 60 днів, а у виняткових випадках - не пізніш як за 5 днів до дня виборів.
Законодавство про вибори та всеукраїнський референдум не містить окремих норм і щодо кількості виборців (громадян) на дільницях, утворених у місцях тимчасового перебування та на суднах, тому діють загальні вимоги, які передбачають, що дільниці утворюються з кількістю від 20 до 3000 виборців (громадян), а у виняткових випадках - з меншою або більшою кількістю.
проведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
Питання щодо утворення дільниць в місцях тимчасового перебування виборців (громадян) та на суднах знайшли своє відображення у вищезгаданих Методичних роз'ясненнях з питань порядку утворення виборчих дільниць на виборах Президента України 31 жовтня 1999 року та Методичних рекомендаціях щодо порядку утворення та нумерації дільниць для голосування при проведенні всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року.
Слід зазначити, що з урахуванням Рішення Конституційного Суду України рід 26 лютого 1998 року № 1-рп/98 дільниці утворювалися і в установах кримінально-виконавчої системи, які були віднесені до місць тимчасового перебування виборців (громадян).
Під час проведення виборів Президента України у 1999 році в установах кримінально-виконавчої системи було утворено 176 виборчих дільниць, а під час проведення всеукраїнського референдуму в 2000 році в таких установах було утворено 170 дільниць для голосування. Відомостей щодо кількості дільниць, утворених в інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) і на суднах під час виборів та всеукраїнського референдуму, Центральна виборча комісія не має.
Таким чином, як свідчить досвід проведення виборів та всеукраїнського референдуму, порядок утворення дільниць у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, а також на суднах, що в день проведення виборів чи всеукраїнського референдуму перебувають у плаванні під Державним Прапором України, потребує удосконалення та уніфікації. На нашу думку, кожну з відповідних норм Законів України «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» доцільно викласти в такій редакції, що конкретно передбачала б суб'єктів подання щодо утворення таких дільниць, а також суб'єктів і строки їх утворення.
Торкаючись питань щодо порядку утворення дільничних виборчих комісій при представництвах України за кордоном під час виборів Президента України, слід відзначити, що порядок їх утворення Регулюється частиною одинадцятою статті 14 Закону України «Про вибори Президента України», відповідно до якої такі комісії утворю-•оться Центральною виборчою комісією за поданням керівників представництв. Порядок утворення дільничних комісій при представим-
250
251
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
'Рів на-
цтвах України за кордоном для підготовки і проведення вибо родних депутатів України та всеукраїнського референдуму Зак ми України відповідно «Про вибори народних депутатів України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» взагалі не визнане   а
Отже, при утворенні зазначених комісій під час підготовки виб рів народних депутатів України у 1998 році та організації нроведенн всеукраїнського референдуму в 2000 році мав би діяти загальний по рядок утворення дільничних виборчих комісій та дільничних комісій з всеукраїнського референдуму, визначений вищезазначеними Законами (відповідно частинами одинадцятою - п'ятнадцятою статті 10 Закону України «Про вибори народних депутатів України» та статтею 29 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»)
Відповідно до вимог зазначених Законів суб'єкти утворення дільничних комісій як під час виборів народних депутатів України, так і під час проведення всеукраїнського референдуму одні й ті самі - сільські, селищні, міські (міст, де відсутні районні ради), районні в містах ради (під час референдуму, крім того, ще й голови районних та районних у місті рад).
Суб'єкти ж висування кандидатур до складу комісій різні. Так, для підготовки і проведення виборів народних депутатів України дільничні виборчі комісії утворюються за поданням відповідно сільського, селищного, міського голови чи голови районної в місті ради або за поданнями, підписаними щодо кожної кандидатури не менш як однією п'ятою депутатського складу відповідної ради з обов'язковим включенням до складу цих комісій по одному представнику від політичних партій, виборчих блоків партій, списки яких зареєстровано для участі у виборах у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, за наявності пропозицій місцевих осередків цих партій. При цьому підприємства, установи та організації, розташовані на відповідній території, територіальні органи самоорганізації населення, а в місцях компактного проживання національних меншин - створені ними громадські організації також мають право пропонувати кандидатури до складу дільничних виборчих комісій.
Під час проведення всеукраїнського референдуму представники до складу дільничної комісії з референдуму висуваються районними, міськими, районними у містах органами політичних партій, громадськими організаціями або їх виконавчими органами, трудовими колективами або їх виборчими органами, колективами професійно-
252
пацня виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
/7р0я^_____——----------------------------------------------------------.-------------------------------------------------
ічних і вищих навчальних закладів, розташованих на території
ТЄ повідної адміністративно-територіальної одиниці, а також громад-
В' йми селищними, сільськими, вуличними, квартальними, будинко-
и комітетами, комітетами мікрорайонів, зборами громадян за міс-
проживання та військовослужбовців у військових частинах, роз-
шованих на території відповідної адміністративно-територіальної
одиниці.
Із викладеного вище видно, що загальний порядок утворення дільничних виборчих комісій та дільничних комісій з референдуму не враховував особливості та специфіку таких комісій при представництвах України за кордоном (віддаленість, ускладненість зв'язків з ними, організаційна та фінансова неспроможність більшості політичних партій та інших суб'єктів висування делегувати своїх представників до їх складу тощо).
Під час виборів народних депутатів України в 1998 році виборчі дільниці, утворені при представництвах України за кордоном, рішенням Центральної виборчої комісії були приписані до одномандатного виборчого округу № 223 (центр - Старокиївська районна рада м. Києва). Оскільки ця районна рада в установлений законом строк не утворила дільничні виборчі комісії при представництвах України за кордоном, вони були утворені окружною виборчою комісією виборчого округу № 223 за поданням Міністерства закордонних справ України.
Усього було утворено 65 таких комісій у 55 іноземних державах, У деяких із них було утворено більше однієї комісії: у Федеративній Республіці Бразилії - 2, Федеративній Республіці Німеччині - З, Канаді - 2, Республіці Польщі - 3, Російській Федерації - 2, Сполучених Штатах Америки - 3, Турецькій Республіці - 2.
Під час підготовки проведення всеукраїнського референдуму в 2000 році Центральною виборчою комісією були розроблені Методичні рекомендації з питань утворення комісій з всеукраїнського референдуму та порядку внесення змін до їх складу (затверджені постановою Центральної виборчої комісії від 15 лютого 2000 року № 19), яки-ми був фактично визначений порядок утворення дільничних комісій 3 всеукраїнського референдуму при представництвах України за кор-Доном. Відповідно до цих Рекомендацій такі комісії мають утворюватися районною радою (головою ради), на території якої розташоване Міністерство закордонних справ України, за поданням керівників цих Представництв. У Рекомендаціях також визначено строк надіслання
253
ДАГ/
І
таку}
4 6^1 їна; ;',( ві зй'',]І нов»^ зна^І'і їнсь/(<( утвс^ голе' '
1 і'
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУКВ.О.
таких подань (не пізніш як за 40     •                                          ~
4 березня 2000 року) та їх ЗМІСГ „а^Г™ реФе№ДУму, тобто ша; місце розташування Дільнич о ^Г"' ^ Г°лосУва™*; в. запропонованих представник в доскГ "^^ Ш>я'"° бат новою Центральної виборчої ком сі'в д 16 " К°ШСІЇ; ЇХ П°СаЛИ-значено, що дільниці для гшосув^Г " ЛЮГОГ° 2°00 Р°^ № 2 * шського референдуму при ппгГ            1ЛЬНИЧИІ комісії з
Утворюються с^еШ^нй^?"1"111^ Украї«" за кордм головою ЦІєїРади,натерИо^ Донних справ України         Р          Розташоване Міністерство закор
^   "^^"^ІІ^ ии ^ —4 КОМІСІЇ   ТТп                                               м^ліхі'іл лраї-
переважно працівників представнїодвлТ К°МІСІЙ УШшт 605 осіб> 5 До 19 осіб, середній кількіснийТ™ 0^НК°ЖН»Ї ко«ісії входило від нів комісії.                              ИИ склад ОД'ИєІ комісії с тановив 7 чле-
Незважаючи на те що
Дільничних виборчих кошсш^рГе^Г1116' "ОРЯ*°К УТВ°РЄННЯ Доном під час виборів ПрезидентіуГ          ИЦТВЗХ У кРаїни за ^ор-
коном, Центральною -ІІ^І&«гал«- врегульовапо ^ РОЗ яснення з питань порядку утво'           ? розР°б^но Методичні
чних виборчих комісій таГрядГеГЯ "    °РЧИХ ДІЛВьниць' *' представництвах України за копяодаНВД "^^  Виб°рц
їнизі жовтня Іодд^^д^"0"1160^11^^   .
борчої комісії від 17 серпня 1999 ±"1 і»?"08010 Це ^тральної ви-
Дно до Закону та Роз'яснень Гьн'ичн/? ^ ТаКИМ ^»™> «ідпові-
ництвах України за кордоном повиш   *       ^ К™Ш ППРИ »РеДстав-
ною виборчою комісією за поданням ке ?™ УТВ°рЮва™-я Централь-
ДІ голови, заступника голови сГетанГ"^3 Представвництв у скла-
склад такої комісії встановлював чг п         ЧЛЄ"ІВ К°МІСІ ії- Кількісний
згідно з пропозиціями внесеними *ЦЄНТральною виборною комісією
вництва, а,ге не менш як Го "б На    Т"^^ ВІДПОВІДнного предста-
виборців не перевищувала 50 осіб "л^    РЧИХ ДІЛЬ™^ Де кількість
Створюватися у складі голови секретапяНТН^Иб°РЧІ №°МІСІЇ МОГЛЙ
^я повинні були надсилатися до Центоаль!'    ^Є"ІВ К°°МІСІЇ' П°ДаН"
І*'Ш як до 1 вересня 1999 року В ^ НТрально' виборчої юкомісії не піз-
^^^•-«р^^^Г^^^г^
звиїдє, ім'я, по батькові голови, заступника голови, секретаря та чле-лів комісії; їх посади.
За поданням керівників представництв України за кордоном для підготовки і проведення виборів Президента України Центральною виборчою комісією було утворено 92 дільничні виборчі комісії при відповідних представництвах у 57 іноземних державах. У деяких країнах було утворено від 2 до 8 таких комісій. Загальна кількість членів комісій становила 659 осіб, у переважній більшості це були працівники представництв. Середній кількісний склад комісій становив 6 осіб, при цьому до кожної комісії входило від 3 до 11 осіб.
Таким чином, практика показала, що порядок утворення дільничних комісій при представництвах України за кордоном для підготовки і проведення виборів народних депутатів України, виборів Президента України та всеукраїнського референдуму потребує законодавчого вдосконалення.
З огляду на вищевикладене, вважаємо, що частину одинадцяту статті 14 Закону України «Про вибори Президента України» необхідно доповнити нормою, згідно з якою до складу дільничних виборчих комісій при представництвах України за кордоном включаються працівники цих представництв, члени їх сімей та інші громадяни України, які проживають або перебувають на території відповідної іноземної держави. Крім того, у частині одинадцятій необхідно зазначити конкретні строки утворення комісій та поширити дію цієї частини на утворення дільничних виборчих комісій у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України, за поданням командирів зазначених частин (формувань).
Окрім цього, статтю 10 Закону України «Про вибори народних депутатів України» та статтю 29 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» слід доповнити нормою, яка передбачала б, Що дільничні виборчі комісії при представництвах України за кордоном, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України, утворюються районною радою, на території якої розташовано Міністерство закордонних справ України, за поданнями керівників представництв, командирів військових частин (формувань) у строки, передбачені цією статтею; до складу цих комісій включаються працівники представництв, члени їх сімей, військовослужбовці та ''Іші громадяни України, які проживають або перебувають на території відповідної іноземної держави.
255
ДАНИЛЕВСЬКИЙЮ.М., КОВАЛЬЧУКВ.О.
т
Окремого порядку утворення дільничних виборчих комісій та л' льничних комісій з всеукраїнського референдуму у військових ча тинах Законами України «Про вибори народних депутатів України «Про вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місце»' референдуми» не передбачено. Тому у випадках утворення виборцих дільниць та дільниць для голосування на територіях військових частин відповідно до чинного законодавства для підготовки і проведення виборів народних депутатів України в 1998 році, виборів Президента України в 1999 році та всеукраїнського референдуму в 2000 році дільничні виборчі комісії та дільничні комісії з всеукраїнського референдуму у військових частинах утворювалися в загальному порядку, передбаченому зазначеними законами.
Порядок, що застосовувався під час виборів народних депутатів України в 1998 році, а також під час проведення всеукраїнського референдуму в 2000 році (з урахуванням Методичних рекомендацій з питань утворення комісій з всеукраїнського референдуму та порядку внесення змін до їх складу), викладено вище.
Загальний порядок утворення дільничних виборчих комісій для підготовки і проведення виборів Президента України передбачений частинами шостою - десятою, дванадцятою, тринадцятою статті 14 Закону України «Про вибори Президента України». Окремі питання утворення таких комісій у військових частинах містились і в затверджених постановою Центральної виборчої комісії від 26 липня 1999 року № 122 Методичних роз'ясненнях з питань порядку утворення територіальних та дільничних виборчих комісій по виборах Президента України 31 жовтня 1999 року.
Відповідно до Закону та Роз'яснень дільничні виборчі комісії для підготовки і проведення виборів Президента України утворюються сільськими, селищними, міськими (міст, де відсутні районні ради), Ра~ йонними у містах радами не пізніш як за 45 днів до дня виборів чисельністю не менше 8 осіб у складі голови, заступника голови, секретаря і членів комісії за поданнями партій (блоків), від яких зареєстровані кандидати у Президенти України (ці подання вносяться легалізованими відповідно до закону районними, міськими осередками, осередками вищого рівня чи центральними або уповноваженими оргз" нами партій, блоків), а також за поданнями кандидатів у Президенти України, які зареєстровані Центральною виборчою комісією від збо'

виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
ів виборців (такі подання вносяться безпосередньо кандидатами або ..  довіреними особами у відповідному територіальному виборчому
окрузі)-
Так, для підготовки і проведення виборів народних депутатів Укради в 1998 році у військових частинах відповідними радами було утворено 35 дільничних виборчих комісій, для підготовки і проведення виборів Президента України в 1999 році - 11 таких комісій, для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму в 2000 році - 17 дільничцих комісій з всеукраїнського референдуму.
Як показала практика, загальний порядок утворення зазначених дільничних комісій є прийнятним. Але в Законах України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» має бути передбачено норму, яка чітко визначала б, що відповідно дільничні виборчі комісії та дільничні комісії з всеукраїнського референдуму у військових частинах утворюються в порядку і строки, визначені відповідними статтями цих Законів. Також доцільно передбачити, що військовослужбовці не можуть складати більше третини від загальної кількості членів відповідної дільничної комісії, утвореної у військовій частині.
Закони України «Про вибори народних депутатів України» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не передбачають окремого порядку утворення дільничних виборчих комісій та дільничних комісій з всеукраїнського референдуму в стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування. Частина десята статті 14 Закону України «Про вибори Президента України» визначає, що дільничні виборчі комісії в стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах та інших місцях тимчасового перебування громадян з обмеженим пересуванням утворюються в порядку, передбаченому цією статтею.
У зв'язку з Рішенням Конституційного суду України від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98 дільничні виборчі комісії утворювалися в установах кримінально-виконавчої системи, які є місцями тимчасового перебування громадян (виборців).
Таким чином, для підготовки і проведення як виборів Президен-га України в 1999 році, так і виборів народних депутатів України в 1998 році та всеукраїнського референдуму в 2000 році дільничні ко-
256
1—385
257
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
місії у зазначених місцях утворювалися в загальному порядку, Пе дбаченому відповідними Законами та вищезгаданими Методични роз'ясненнями і рекомендаціями (цей порядок наводився раніще\ При цьому для підготовки і проведення виборів Президента УКГ> їни в установах кримінально-виконавчої системи було утворено Пк дільничних виборчих комісій, до яких увійшло 1849 осіб. До кожно" комісії входило від 6 до 21 члена, середній кількісний склад цих комісій становив 10 осіб. Майже до кожної з них увійшли працівники установ, загальна кількість яких становила 467 осіб, або 25,3 відсотка від загального складу комісій.
Для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму в установах Державного департаменту України з питань виконання покарань було утворено 170 дільничних комісій, до складу яких увійшло 1646 осіб, серед яких було 911 працівників установ, або 53,3 відсотка від загальної кількості членів комісій. До кожної комісії входило від 5 до 19 осіб, середній кількісний склад комісій становив 10 осіб.
Таким чином, загальний порядок утворення дільничних виборчих комісій та дільничних комісій з всеукраїнського референдуму в стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування є прийнятним. Разом з тим, до Законів України «Про вибори народних депутатів України» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» вважаємо за необхідне включити норму, яка визначала б, що відповідно дільничні виборчі комісії та дільничні комісії з всеукраїнського референдуму в стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування утворюються в порядку і строки, передбачені відповідними статтями цих Законів.
Крім того, з урахуванням тенденції до зростання чисельності працівників установ кримінально-виконавчої системи в загальному кількісному складі членів відповідних дільничних комісій (у 1999 році -25,3 відсотка, в 2000 році - 50,3 відсотка) та з метою обмеження можливостей втручання в діяльність дільничних комісій адміністрації установ через своїх працівників, які входять до складу цих комісій, доцільно передбачити у відповідних Законах норму, яка передбачала б, що кількість працівників установ кримінально-виконавчої системи
ведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
може становити більше третини від загальної кількості членів від-к^                                  . . „
овщних дільничних комісій, утворених в установах.
Частина десята статті 14 Закону України «Про вибори Президента України» передбачає, що дільничні виборчі комісії на суднах, що перебувають у плаванні, утворюються в порядку, передбаченому цією статтею, а порядок утворення дільничних комісій на таких суднах для підготовки і проведення виборів народних депутатів України та всеукраїнського референдуму Законами України «Про вибори народних депутатів України» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» взагалі не врегульований.
Тому при утворенні зазначених комісій для підготовки і проведення виборів народних депутатів України в 1998 році, Президента України в 1999 році та всеукраїнського референдуму в 2000 році мав діяти загальний порядок утворення дільничних комісій, визначений вищевказаними Законами України. Це підтверджували і згадані вище Методичні роз'яснення з питань порядку утворення територіальних та дільничних виборчих комісій на виборах Президента України 31 жовтня 1999 року, і Методичні рекомендації з питань утворення комісій з всеукраїнського референдуму та внесення змін до їх складу, які передбачали, що дільничні виборчі комісії та дільничні комісії з всеукраїнського референдуму на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, утворюються в порядку та строки, визначені Законами. Однак зазначений загальний порядок утворення дільничних комісій для підготовки та проведення виборів і всеукраїнського референдуму не міг застосовуватися повною мірою при утворенні таких комісій на суднах, що перебувають у плаванні, оскільки не враховував особливостей та специфіки цих комісій (віддаленість, ускладненість зв'язків, неспроможність суб'єктів висування подати свої пропозиції щодо кандидатур до складу комісій тощо).
У зв'язку із цим на практиці для підготовки та проведення виборів і всеукраїнського референдуму дільничні виборчі комісії на суднах, Що перебували у плаванні під Державним Прапором України, утворювалися відповідними радами за поданнями капітанів суден. Такі подання надсилалися капітанами технічними засобами зв'язку (радіограмами або факсовим зв'язком) через порти приписки суден або відповідні пароплавства. До складу зазначених комісій в абсолютній більшості входили члени екіпажів суден.
258
9*
259
ДАНИЛЕВСЬКИЙ Ю.М., КОВАЛЬЧУК В,О.
Таким чином, норми законодавства щодо порядку утворення льничних комісій на суднах, що перебувають у плаванні під час виб рів та всеукраїнського референдуму, потребують удосконалення V Законах України «Про вибори народних депутатів України», «лп вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві рефе рендуми» необхідно передбачити норми, які визначали б, що: зазня чені дільничні комісії утворюються відповідними радами за поданнями капітанів суден; ці подання можуть надсилатись технічними засобами зв'язку; до складу комісій включаються члени екіпажів та інші громадяни України, які перебувають на суднах, а також визначали б строки утворення комісій.
Діяльність дільничних виборчих комісій з всеукраїнського референдуму регулюється відповідно Законами України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Крім того, Центральною виборчою комісією було розроблено низку методичних рекомендацій та роз'яснень, в яких зазначені питання також знайшли своє відображення.
Дільничні виборчі комісії та дільничні комісії з всеукраїнського референдуму, утворені при представництвах України за кордоном, у військових частинах, на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, у своїй діяльності керуються переважно загальними нормами цих законів. Але, зважаючи на особливості та специфіку таких комісій, законодавець визначив також окремий порядок деяких напрямів їх діяльності.
Насамперед це стосується складання списків виборців та списків громадян, які мають право брати участь у референдумі.
Відповідно до частини другої статті 20 Закону України «Про вибори Президента України», частин другої і третьої статті 19 Закону України «Про вибори народних депутатів України», статті ЗО та частин третьої, четвертої статті 33 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» на виборчих дільницях, утворених у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, на суднах, що в день виборів чи референдУ'
ведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
V перебувають у плаванні, на виборчих дільницях при представницях України за кордоном, а також у військових частинах (у разі утво-ення там виборчих дільниць) списки виборців (списки громадян, які Іають право брати участь у референдумі) складаються за формою, становленою Центральною виборчою комісією, відповідними діль-яичними виборчими комісіями (дільничними комісіями з всеукраїнського референдуму) на підставі відомостей (даних), що подаються керівниками відповідних закладів, капітанами суден, командирами військових частин.
Як показала практика проведення виборів народних депутатів України у 1998 році, Президента України у 1999 році та всеукраїнського референдуму у 2000 році, такий порядок складання списків виборців (списків громадян, які мають право брати участь у референдумі) є прийнятним, але норми різних законів, що його регулюють, потребують уніфікації.
Одним із складних питань під час підготовки виборів та всеукраїнського референдуму виявилося питання забезпечення передачі виборчої документації (документації з референдуму) до дільничних комісій, утворених при представництвах України за кордоном та на суднах, що перебувають у плаванні, і насамперед - передачі бюлетенів.
Жоден із Законів не передбачає порядку передачі бюлетенів до таких комісій. Разом з тим, статтею 41 Закону України «Про вибори Президента України» встановлений досить жорсткий загальний порядок видачі бюлетенів: територіальна виборча комісія на засіданні приймає виборчі бюлетені від Центральної виборчої комісії із складанням протоколу про їх підрахунок; територіальна виборча комісія на засіданні видає виборчі бюлетені дільничним виборчим комісіям із складанням протоколу про їх підрахунок і видачу. Але такий порядок не міг застосовуватись через віддаленість зазначених комісій та ускладненість, ато й відсутність зв'язку з ними. Крім того, слід мати на увазі, що під час підготовки і проведення виборів Президента України Центральна виборча комісія фактично виконувала функції територіальної виборчої комісії стосовно дільничних виборчих комісій, утворених при представництвах України за кордоном, тому повинна була сама забезпечувати передачу бюлетенів таким комісіям.
У зв'язку із цим під час підготовки і проведення виборів народних депутатів України в 1998 році, виборів Президента України в
260
261
ДАНИЛЕВСЬКИЙЮ.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
Іни...
1999 році та всеукраїнського референдуму в 2000 році бюлетені та' ша виборча документація (документація з референдуму) передавали дільничним комісіям, утвореним при представництвах України за ко доном, Центральною виборчою комісією та іншими відповідними к місіями через уповноважених представників Міністерства закорд0н них справ дипломатичною або так званою «командирською» поштою із складанням протоколів (актів).
Доставка ж бюлетенів та іншої документації дільничним комісіям утвореним на суднах, організовувалася відповідними виборчими комісіями та комісіями з референдуму за наявності можливостей для цього. На практиці це призвело до того, що значна кількість дільничних комісій, утворених на суднах, бюлетені не отримала через відсутність будь-якого зв'язку з ними. Зазначена обставина стала однією з головних причин, з яких голосування під час виборів та референдуму на багатьох дільницях, утворених на суднах, не відбулося.
З огляду на викладене, виникла нагальна потреба законодавче визначити, що дільничним виборчим комісіям та дільничним комісіям з референдуму, утвореним при представництвах України за кордоном, бюлетені передаються через відповідні центральні органи виконавчої влади в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією. Також необхідно встановити, що на дільниці, утвореній на судні, яке перебуває в день виборів чи референдуму в плаванні під Державним Прапором України, бюлетені та інша виборча документація можуть бути виготовлені, як виняток, з дозволу Центральної виборчої комісії та в установленому нею порядку безпосередньо дільничною виборчою комісією (дільничною комісією з референдуму).
Наступною складною проблемою, тісно пов'язаною з попередньою, в організації діяльності дільничних комісій, утворених для підготовки та проведення виборів і референдуму при представництвах України за кордоном та на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, було питання направлення протоколів про результати підрахунку голосів (про підсумки голосування) на дільниці до відповідних комісій вищого рівня. Адже Закони України «Пр° всеукраїнський та місцеві референдуми» (частина п'ята статті 40), «Про вибори народних депутатів України» (частина одинадцята статті 41), «Про вибори Президента України» (частина п'ятнадцята статті 43) визначали загальний порядок передачі згаданих документів-
оведення виборів і всеукраїнського референдуму за межами Укра,
потокол (під час референдуму); перший примірник протоколу ра-Ом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів (під час иборів народних депутатів); перший і другий примірники протоколу разом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів (під час виборів Президента України) - негайно надсилаються дільничною комісією до відповідної виборчої комісії (комісії з референдуму) вищого рівня. Причому лише Закон України «Про вибори Президента України» у згаданій нормі окремо зазначав, що перший примірник протоколу дільничних виборчих комісій, утворених при представництвах України за кордоном, після передачі факсовим зв'язком надсилається разом із пакетами виборчих бюлетенів та контрольних талонів до Центральної виборчої комісії. Але пі зазначеним Законом, ні Законами України «Про вибори народних депутатів України» та «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не було встановлено конкретного й реального порядку надсилання (доставки) згаданих протоколів разом з іншими документами дільничними комісіями, утвореними при представництвах України за кордоном та на суднах, що перебувають у плаванні, до комісій вищого рівня. Безумовність же надходження таких протоколів до комісій вищого рівня випливала із чітко визначених законами обов'язків останніх (включаючи Центральну виборчу комісію) встановлювати проміжні підсумки голосування та результати виборів (підсумки референдуму) у стислі строки виключно на підставі протоколів дільничних комісій.
Із згаданих вище й цілком зрозумілих причин дільничні комісії, утворені на суднах, що перебували у плаванні, взагалі не мали змоги надіслати та передати зазначені протоколи до комісій вищого рівня, це було ще однією причиною, окрім наведеної вище, з якої вибори на таких дільницях не відбулися. Виникали труднощі з доставкою таких протоколів і в дільничних комісій, утворених при представництвах України за кордоном.
У зв'язку із цим у законах про вибори та всеукраїнський референдум необхідно встановити норму, яка передбачала б, що зміст протоко-ЛУ про підрахунок голосів на дільниці, утвореній на судні, що перебу-Ває в день виборів чи референдуму в плаванні під Державним Праио-РОМ України, після його підписання невідкладно передається дільничною комісією через технічні засоби зв'язку до відповідної виборчої ко-^ісії (комісії з референдуму) вищого рівня з обов'язковою наступною І1ередачею до неї за першої можливості визначеної кількості примірни-
262
263
ДАНИЛЕВСЬКИЙЮ.М., КОВАЛЬЧУК В.О.
ків протоколу разом з необхідними виборчими документами безп редньо або через представництва України за кордоном чи в інший сп сіб, що забезпечуватиме збереження виборчої документації та дост ку її за призначеі шям. Також необхідно законодавче визначити, що зм-протоколу про підрахунок голосів на дільниці, утвореній при предст вництві України за кордоном, після його підписання невідкладно пе редається дільничною комісією через технічні засоби зв'язку до відпо відної виборчої комісії (комісії з референдуму) вищого рівня з обов'язковою наступною передачею до неї визначеної кількості примірників протоколу разом з необхідними виборчими документами через відповідні центральні органи виконавчої влади в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією.
Зазначені доповнення до Законів потребують також внесення змін і до положень, що регулюють встановлення підсумків голосування у відповідному окрузі (адміністративно-територіальній одиниці) та встановлення результатів виборів чи референдуму. У таких нормах необхідно визначити, що відповідна виборча комісія (комісія з референдуму) встановлює підсумки голосування або результати виборів (референдуму) на підставі протоколів дільничних комісій та повідомлень про зміст протоколів дільничних комісій, переданих через технічні засоби зв'язку з дільниць, утворених на суднах, що перебувають у плаванні, при представництвах України за кордоном, у військових частинах (формуваннях), дислокованих за межами України, на полярних станціях України.
Заслуговує на увагу й ще одна проблема.
Під час голосування при проведенні виборів та всеукраїнського референдуму до Центральної виборчої комісії від дільничних комісій, утворених у військових частинах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян), неодноразово надходили повідомлення, що на відповідних дільницях до закінчення часу, встановленого законом, проголосували всі виборці (громадяни), включені до списку. Висловлювалися прохання дозволити таким дільничним комісіям оголосити голосування закінченим раніше встановленого законом часу.
Частиною другою статті 37 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначено, що на дільницях, утворених у військових частинах, у важкодоступних районах, на суднах, які перебувають у день референдуму в плаванні, дільнична комісія може оголо-
264
ення виборів і всеукраїнського референдуму за межами України...
и голосування закінченим раніше встановленого часу, якщо про-олосували всі громадяни, включені до списку. Закони України «Про йбори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України» взагалі не передбачають такої можливості, в тому числі й для дільничних виборчих комісій, утворених у місцях тимчасового перебування виборців.
Між тим, надання такої можливості зазначеним дільничним комісіям сприяло б більш оперативному підрахунку голосів на дільницях, що є особливо,актуальним для дільниць, утворених на суднах, які перебувають у плаванні, враховуючи їх віддаленість та різницю в часі різних країн.
Отже, у відповідних Законах доцільно визначити, що на дільницях, утворених на суднах, які перебувають у плаванні, на полярних станціях, у військових частинах, стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування виборців (громадян) з обмеженими можливостями пересування, дільнична комісія своїм рішенням може оголосити голосування закінченим раніше часу, визначеного законом, якщо проголосували всі виборці (громадяни), включені до списків.
Крім того, враховуючи знаходження більшості представництв України за кордоном у країнах з різними часовими поясами, доцільно законодавче закріпити, що на виборчих дільницях, утворених при представництвах України за кордоном, голосування проводиться за місцевим часом країни перебування.
Таким чином, узагальнення та аналіз практики застосування положень чинного законодавства про вибори і всеукраїнський референдум, Що врегульовують питання утворення виборчих дільниць і дільниць з всеукраїнського референдуму, формування та організації діяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з всеукраїнського референдуму при представництвах України за кордоном, на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, у військових частинах, у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, установах кримінально-виконавчої системи та інших місцях тимчасового перебування громадян з обмеженими можливостями пересування, дають підстави стверджувати, що законодавче регулювання зазначених питань потребує суттєвого вдосконалення.
265
І
ДАВИДОВР.К.
член Центральної виборчої комісії, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України
ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ В
УКРАЇНІ ВІЛЬНОГО І НЕЗАЛЕЖНОГО
СПОСТЕРЕЖЕННЯ ЗА ПІДГОТОВКОЮ ТА
ПРОВЕДЕННЯМ ВИБОРІВ І ВСЕУКРАЇНСЬКОГО
РЕФЕРЕНДУМУ
Проблема незалежного спостереження за виборами і референдумами набуває дедалі більшої актуальності. Вітчизняний та зарубіжний досвід здійснення спостереження за ходом виборів і референдумів свідчить, що атмосфера гласності, яка створюється під час цих кам-лані й, присутність спостерігачів у відповідних комісіях, дільницях для голосування сприяють зміцненню впевненості громадян у справедливості виборів, референдуму. Інститут спостерігачів сприяє прозорості виборчого процесу і референдумів, що позитивно впливає на підвищення активності громадян у політичному житті.
Ьіе менш важливим є й суто юридичний аспект: виявлення спостерігачами та аналіз фактів типових порушень (свідомих чи не свідомих) виборчої процедури дозволяє вдосконалювати чинне виборче законодавство. Це стосується як «внутрішніх», так і «міжнародних» спостерігачів. До речі, присутність останніх, окрім головного свого завдання (визначення ступеня легітимності результатів виборів), дає змогу оцінити вітчизняне законодавство і саму виборчу практику через призму міжнародних стандартів.1
Досвід останніх виборчих кампаній в Україні підтвердив важливість інституту спостерігачів, впровадження якого у вітчизняне законодавство та практику сприяло виведенню України на рівень країн з демократичним виборчим законодавством. Разом з тим, цей досвід висвітлив певні недоліки як у нормативному регулюванні статусу спостерігачів, так і в організації їх діяльності.
1 Тут і далі слова «виборчий процес», «виборчі процедури», «виборче законодавство», «виборча кампанія» вживаються в широкому значенні, охоплюючи законооав к про вибори, так і про всеукраїнський референдум і практику їх проведення-
Аналіз масиву нормативно-правового регулювання, присвяченого інституту спостерігачів, свідчить про його неповноту та внутрішню суперечливість.
В Україні склалася традиція визначати спостерігачів на виборах як «офіційних спостерігачів». Таку назву, а водночас і цей інститут закріпив Закон України «Про вибори народних депутатів України», прийнятий 18 листопада 1993 року. У частині третій статті 6 цього Закону зазначалося, Ідо «на засіданнях виборчих комісій, при реєстрації кандидатів, під час голосування, при підрахунку голосів на виборчій дільниці, визначенні результатів виборів по округу і підведенні загальних підсумків виборів мають право бути присутніми ...офіційні спостерігачі від інших держав і міжнародних організацій». А в частині другій статті 38, присвяченій організації голосування, говорилося, що « вхід у кабіни або кімнати для таємного голосування, вихід з них, а також шлях від них до виборчих скриньок повинен бути у полі зору членів дільничної комісії та спостерігачів».
Якщо це не непослідовність, не суперечливість і не технічна помилка у тексті наведених статей виборчого закону, то тоді це дає підстави для висновку, що законодавець свідомо диференціював терміни: щодо інших держав і міжнародних організацій запровадив термін «офіційні спостерігачі», а для вітчизняних суб'єктів виборчого процесу - «спостерігач». Незважаючи на примарність такого припущення, воно все ж має право на існування.
Але згодом законодавець не залишив ніякої надії й на таке припущення. Так, у статті ЗО прийнятого 24 вересня 1997 року Закону України «Про вибори народних депутатів України», назва якої «Офіційні спостерігачі», говориться: «У заходах, пов'язаних з виборами і передбачених цим Законом, можуть брати участь офіційні спостерігачі від інших держав та міжнародних організацій, а також громадських організацій України та кандидатів у депутати».
Таким чином, будь-які спостерігачі стали «офіційними» і ця назва увійшла до всіх діючих виборчих законів, зокрема таких, як «Про вибори Президента України» (статті 18,38,39, 42, 43, 44), «Про вибори Депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (статті 21,45) і «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим» (статті 14, 27, 36). Також у Законі України «Про Центральну виборчу комісію» (статті 4,13, 14, 15, 17).
266
267
ДАВИДОВР.К.
Однак, аналіз виборчого законодавства зарубіжних країн свідчить про відсутність у ньому поняття «офіційні спостерігачі». Тому, виходячи з недоцільності вживання в українському законодавстві такого словосполучення, Центральна виборча комісія цілком слушно запропонувала в проекті нового Закону України «Про вибори народних депутатів України» назву «спостерігач* як узагальнюючий термін. Під ним слід мати на увазі спостерігачів як від партій, виборчих блоків, кандидатів у депутати, так і від іноземних держав і міжнародних організацій.
Як зазначалося, у нормативно-правовому регулюванні інституту спостерігачів існують певні недоречності. Однією із них є те, що на даний час в Україні діють два нормативні акти, присвячені статусу спостерігачів. Так, у згадуваній статті ЗО Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року говориться, що статус «офіційних спостерігачів визначається положенням, яке затверджується Верховною Радою України». І таке Положення про статус офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій України та кандидатів у депутати на виборах народних депутатів України затверджене постановою Верховної Ради України від 13 січня 1998 року № 8.
Цікаво, що майже у той самий період, а точніше 17 грудня
1997 року, Верховна Рада України прийняла Закон України «Про Центральну виборчу комісію», у статті 14 якого говориться, що Центральна виборча комісія «забезпечує акредитацію на виборах народних депутатів України офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій відповідно до положення про статус спостерігачів, що затверджується Комісією».
Не будемо звертати увагу на те, що у наведеній нормі Закону говориться і про «офіційних спостерігачів», і просто про «спостерігачів». У межах наданих повноважень Центральна виборча комісія 14 січня
1998 року затвердила Положення про статус офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій, а також громадських організацій України та кандидатів у депутати на виборах народних депутатів України.
Отже, під час проведення виборів народних депутатів України в березні 1998 року водночас діяли два нормативні акти про статус спостерігачів. З цього приводу висловлювалися думки про те що, оскіль-
Проблеми правового забезпечення в Україні вільного і незалежного...
ки Закон України «Про Центральну виборчу комісію» був прийнятий пізніше Закону України «Про вибори народних депутатів України», то його норма щодо прийняття Положення про статус спостерігачів має пріоритетну вагу. Але, з огляду на те, що під час згаданої парламентської кампанії 1997-1998 років виникало чимало непорозумінь з приводу статусу спостерігачів, такі міркування не є переконливими. Тому нині нагальною потребою є скасування Положення про статус офіційних спостерігачів, затверджене постановою Верховної Ради України від 13 січня 1998 року. Вочевидь, ця проблема повинна бути вирішена з прийняттям нового Закону України «Про вибори народних депутатів України».
Крім того, потребує законодавчого вирішення проблема суперечливості відповідних норм Закону України «Про Центральну виборчу комісію». Так, у статті 4 згаданого Закону говориться, про офіційних спостерігачів від «інших держав, міжнародних організацій, громадських організацій України». Однак у статтях 13,14,15, і 17 цього ж самого закону про спостерігачів від громадських організацій України взагалі не згадується.
Аналіз нормативного матеріалу дозволяє виявити ще одну проблему. На даний час, окрім згаданого Положення про статус офіційних спостерігачів на виборах народних депутатів України, затвердженого Центральною виборчою комісією 14 січня 1998 року, існує ще п'ять нормативних актів, якими для кожної виборчої кампанії чи всеукраїнського референдуму регламентувався статус спостерігачів, а саме :
Положення про порядок реєстрації та статус офіційних спостерігачів на виборах Президента України, затверджене постановою Центральної виборчої комісії від 28 травня 1999 року № 59;
Положення про порядок акредитації і статус офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій на всеукраїнському референдумі, затверджене постановою Центральної виборчої комісії від 15 лютого 2000 року № 17;
постанова Центральної виборчої комісії від 27 червня 1998 року № 319, якою встановлено зразки посвідчень офіційних спостерігачів на повторних виборах народних депутатів України та виборах народних депутатів України замість тих, які вибули;
постанова Центральної виборчої комісії від 9 лютого 1998 року № 52, якою поширено дію розділу 1 затвердженого 14 січня 1998 року
268
269
ДАВИДОВР.К.
Центральною виборчою комісією «Положення про статус офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій, а також громадських організацій України та кандидатів у народні депутати на виборах народних депутатів України» на вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів;
постанова Центральної виборчої комісії від 20 березня 1998 року № 107, якою поширено дію затвердженого 14 січня 1998 року Центральною виборчою комісією Положення про статус офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій, а також громадських організацій України та кандидатів у народні депутати на виборах народних депутатів України на вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Серед наведених положень і постанов найбільш досконалим слід вважати Положення про порядок реєстрації та статус офіційних спостерігачів на виборах Президента України від 28 травня 1999 року. На відміну від інших, це Положення відповідно до статті 38 Закону України «Про вибори Президента України» надало статус офіційних спостерігачів представникам політичних партій (виборчих блоків), зборів виборців - суб'єктів виборчого процесу, а також представникам іноземних держав і міжнародних організацій. Принципово важливим вбачається виклад пункту 5 глави 2 Положення про те, що офіційні спостерігачі, які зареєстровані Центральною виборчою комісією, одержали право спостерігати за виборами не лише у день голосування, а «за виборчим процесом», що здійснювався безпосередньо Центральною виборчою комісією. ТІ То ж стосується офіційних спостерігачів, зареєстрованих територіальними виборчими комісіями, то їм надавалася можливість спостерігати за виборами у відповідних виборчих округах як безпосередньо в територіальних виборчих комісіях, так і на виборчих дільницях та в дільничних виборчих комісіях. Крім того, в Положенні суттєво розширено коло повноважень спостерігачів, що кореспондуються з повноваженнями відповідних виборчих комісій.
Разом з тим, існуюча кількість нормативно-правових актів, хоча й обумовлена бланкетними нормами відповідних чинних виборчих законів, однак вона не сприяє оптимізації якості правової регламентації інституту спостерігачів.
Отже, найдоцільнішим вбачається шлях законодавчого закріплення зазначеного інституту, який, до речі, пропонується Центральною
270
І
Проблеми правового забезпечення в Україні вільного і незалежного...
виборчою комісією у розробленому нею проекті Закону України «Про вибори народних депутатів України». Беручи за основу відповідний розділ цього законопроекту, варто включити аналогічні норми до інших виборчих законів, а в майбутньому - і до Виборчого кодексу України. У законопроекті Центральної виборчої комісії пропонується регламентувати статус як вітчизняних, так і іноземних (міжнародних) спостерігачів.
Досвід застосування положень про статус спостерігачів, затверджених Центральною виборчою комісією, переконує в доцільності регламентації цього важливого інституту на законодавчому рівні, що дасть можливість уникнути численних непорозумінь, що мали місце на минулих виборах.
* * *
Стосовно інституту іноземних (міжнародних) спостерігачів на виборах і референдумах, то слід зазначити, що він одержав «прописку» у вітчизняному виборчому законодавстві та виборчій практиці порівняно недавно. На першому етапі цей інститут розглядався як «прояв довіри» між державами і як свідчення прагнення міжнародних організацій сприяти демократизації виборчого процесу в країнах, де відбувається перехід до демократії.
У документі Копенгагенської конференції з питань людського виміру 1990 року представники держав - членів ОБСЄ дійшли згоди в тому, що вони надаватимуть можливість спостерігачам від будь-яких країн - учасниць ОБСЄ або міжнародних та неурядових організацій, що висловлюють бажання здійснювати спостереження за ходом їх національних виборів у межах, визначених національним законодавством.
Враховуючи зарубіжний позитивний досвід законодавчого регулювання інституту спостерігачів, Україна у Законі України «Про вибори народних депутатів України» від 18 листопада 1993 року легалізувала інститут спостерігачів «від інших держав і міжнародних організацій». Аналогічне положення зафіксоване і в Законах України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року та «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 11 січня 1998 року.
Щодо термінології, то тут слід звернути увагу на те, що, на відміну від вищезгаданих законів, Закон України «Про вибори Президента
271
ДАВИДОВР.К.
України» від 5 березня 1999 року стосовно спостерігачів містить назву «від іноземних держав і міжнародних організацій» (статті 18, 38) Як вже зазначалося, на виконання вимоги статті 14 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комісія затвердила 14 січня 1998 року Положення, яким визначено порядок акредитації, повноваження та гарантії діяльності як вітчизняних офіційних спостерігачів, так і спостерігачів від інших держав і міжнародних організацій на виборах народних депутатів України 29 березня 1998 року. У цьому Положенні дотримано всіх умов щодо ефективного спостереження за виборами, що висуває ОБСЄ, а саме: набувати акредитацію шляхом простої, вільної від дискримінацій процедури; самим визначати потрібну кількість спостерігачів; одержувати інформацію щодо перебігу виборчого процесу від виборчих органів усіх рівнів, а також мати змогу виїжджати в усі регіони країни протягом виборчої кампанії та безпосередньо в день виборів; мати право на безперешкодний доступ до виборчих пунктів та центрів з підрахунку голосів на території країни, а також право на публічні заяви.
Слід відзначити, що на виборах народних депутатів України 29 березня 1998 року Центральною виборчою комісією було акредитовано 431 офіційний спостерігач із 36 країн світу, які представляли парламенти та уряди іноземних держав, міжнародних, парламентських, громадських організацій, зокрема Парламентської Асамблеї Ради Європи, ОБСЄ, Міжнародної фундації виборчих систем, Міжнародного республіканського інституту, Національного демократичного інституту, Європейського інституту засобів інформації та інших організацій.
На виборах Президента України 31 жовтня 1999 року Центральною виборчою комісією було зареєстровано 576 офіційних спостерігачів із 38 країн світу, які представляли парламенти зарубіжних держав, міжнародні парламентські, громадські правозахисні, наукові організації, зокрема ОБСЄ, Парламентську Асамблею Ради Європи, Раду Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД, Державну Думу Росії, центральні виборчі органи Молдови, Литви, Російської Федерації та інші організації.
На всеукраїнському референдумі за народною ініціативою 16 квітня 2000 року Центральною виборчою комісією було акредитовано 73 офіційні спостерігачі із 11 зарубіжних країн.
Проблеми правового забезпечення в Україні вільного і незалежного...
Для організації прийому іноземних офіційних спостерігачів та сприяння їх роботі на всій території України за ініціативою Центральної виборчої комісії під час виборчих кампаній на підставі відповідних розпоряджень Президента України утворювалися робочі групи із забезпечення перебування в Україні офіційних спостерігачів від іноземних держав і міжнародних організацій. До їх складу входили працівники Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, перші заступники, заступники міністрів, голів Державних комітетів.
Таким чином, можна відзначити, що Україна, ідучи у фарватері світових і європейських демократичних традицій, прагне додержуватися сучасних міжнародних виборчих стандартів. З огляду на це, 23 квітня 2001 року делегація Центральної виборчої комісії, взявши участь у Московській зустрічі делегацій організаторів виборів держав - учасниць Співдружності Незалежних Держав, схвалила проект Конвенції «Про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод громадян держав - учасниць Співдружності Незалежних Держав» і підписала відповідну Заяву. Остаточне прийняття узгодженого тексту Конвенції планується у листопаді 2001 року.
У цьому зв'язку слід зазначити, що тією мірою, якою Україна буде просуватися у напрямі подальшої демократизації, інститут спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій буде втрачати контрольно-наглядовий зміст, поступово перетворюючись на засіб обміну міжнародним досвідом з питань проведення виборів і референдумів, що у свою чергу знаходитиме відбиття у виборчому законодавстві та законодавстві про референдуми України.
Підсумовуючи аналіз розвитку інституту спостерігачів в Україні, можна відзначити, що за останні 8 років (1993-2000) цей інститут пройшов серйозну еволюцію у напрямах розширення кола осіб, наділених повноваженнями щодо контролю за виборчим процесом, а також їх повноважень. Незважаючи на незавершеність такої еволюції, вона стає важливим елементом демократизації виборчого законодавства і виборчої практики в Україні.
272
273
СПІВАК В. І.
член Центральної виборчої комісії заслужений юрист Україну
КОВАЛЕНКО о. о помічник члена Центральної виборчої комісії
МОРОЗ Н.М.
завідуюча організаційним відділом
управління організаційно-методичної роботи
Секретаріату Центральної виборчої комісії
НАВЧАЛЬНО-МЕТОДИЧНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ОРГАНІЗАТОРІВ ВИБОРІВ І ВСЕУКРАЇНСЬКОГО
РЕФЕРЕНДУМУ (1998-2000 РОКИ)
Забезпечуючи здійснення передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого процесу, реалізацію і захист виборчих прав громадян, організацію підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнських референдумів; очолюючи систему виборчих комісій, що утворюються для їх підготовки і проведення, Центральна виборча комісія організовує й проводить відповідні навчально-методичні заходи для організаторів виборів і референдумів - осіб, які входять до складу виборчих комісій, комісій з референдуму, представників органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Навчально-методичне забезпечення організаторів виборів і всеукраїнського референдуму, що відбувалися протягом 1998-2000 років, здійснювалося Центральною виборчою комісією з використанням різноманітних форм: нарад-семінарів, трснінгів, селекторних нарад, розробки методичних рекомендацій, роз'яснень, надання консультацій щодо застосування окремих норм законів про вибори і референдуми, видання збірників методичних матеріалів, посібників, а також інших заходів.
Вибори до законодавчого органу в Україні останніми роками зазнали істотних змін. Вперше Законом України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року була запроваджена мажоритарно-пропорційна виборча система. Складність виборчої кампанії по виборах народних депутатів України у 1998 році полягала, по-перше, в тому, що в державі не було досвіду проведення виборів за
новою виборчою системою, а по-друге, - в недосконалості Закону та його внутрішній суперечливості.
З метою забезпечення однакового застосування цього Закону в частині утворення одномандатних виборчих округів Центральною виборчою комісією 17 грудня 1997 року було організовано нараду-семінарз відповідальними працівниками секретаріатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад з питань застосування окремих положень законодавства про вибори народних депутатів України. У цій нараді взяли участь близько 100 осіб, у тому числі 7 заступників голів обласних рад, 15 завідувачів організаційних відділів секретаріатів обласних рад, 12 керівників секретаріатів обласних рад. Серед учасників наради-семінару були також представники Адміністрації Президента України, Секретаріату Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Міністерства інформації України, Міністерства юстиції України, Міністерства культури і мистецтв України, Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства внутрішніх справ України, Національного банку України, Державного комітету статистики України, Державного комітету зв'язку та інформатизації України, Державної податкової адміністрації України.
На нараді-семінарі виступили Голова Центральної виборчої комісії, заступник Голови Комісії, секретар Комісії, інші члени Комісії. У їх доповідях висвітлювалися питання організації виконання Закону України «Про вибори народних депутатів України», утворення окружних, дільничних виборчих комісій, забезпечення їх діяльності, взаємодії із засобами масової інформації, політичними партіями та громадськими організаціями, а також стосовно матеріально-фінансового забезпечення виборчої кампанії. Завдяки проведенню такого заходу на цьому етапі виборчої кампанії було вирішено низку важливих проблем щодо організації підготовки та проведення виборів, визначено роль органів виконавчої влади і місцевого самоврядування в цьому процесі.
Після утворення окружних виборчих комісій по виборах народних депутатів України 15-16 січня 1998 року Центральною виборчою комісією було проведено нараду-семінар з головами окружних виборчих комісій, керівниками секретаріатів і завідувачами організаційних відділів секретаріатів Верховної Ради Автономної Республіки
274
275
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., МОРОЗ Н.М.
Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад. Усього в нараді взяло участь близько 300 осіб, із них 224 - голови окружних виборчих комісій.
Черговим заходом щодо навчально-методичного забезпечення організаторів виборів, підготовленим і проведеним Центральною виборчою комісією, була нарада-семінар з секретарями окружних виборчих комісій та завідувачами організаційних відділів секретаріатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, що відбулася 22-23 січня 1998 року. На нараді були розглянуті такі питання: законодавче регулювання виборів народних депутатів України; порядок висування та реєстрації кандидатів у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі; організаційне забезпечення діяльності окружних виборчих комісій; порядок ведення діловодства, взаємодії окружних виборчих комісій і засобів масової інформації у процесі виборчої кампанії; порядок заповнення декларації про доходи кандидата у народні депутати України; фінансове забезпечення виборчої кампанії та контроль за використанням коштів; зберігання виборчої документації та передача її відповідним державним органам і установам; забезпечення зв'язком та інші. На цих нарадах-семінарах виступили Голова Комісії Рябець М.М., заступник Голови Комісії Демяненко М.І., секретар Комісії Давидович Я.В., члени Комісії Коваль М.І., Нельга О.В., Співак В.І., керівники відповідних структурних підрозділів Секретаріату Комісії, а також представники Державної податкової адміністрації України, Міністерства фінансів України, Національного банку України, Державного казначейства України, Державного комітету зв'язку України, Прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ України, Національного банку України, Міністр інформації України з питань, що відносяться до їх компетенції у виборчому процесі.
Аналогічні наради-семінари були проведені в регіонах для членів окружних, дільничних виборчих комісій, в яких взяли участь представники відповідних органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, члени Центральної виборчої комісії-працівники її Секретаріату.
З метою забезпечення однакового застосування виборчого законодавства на території всієї України Центральною виборчою комісією було підготовлено близько 20 постанов про затвердження методичних рекомендацій та роз'яснень порядку застосування окремих по-
уавчально-методичне забезпечення організаторів виборів...
Ложень Закону. Зокрема, постанова Комісії від 14 січня 1998 року № 7, якою затверджено методичні рекомендації «Про деякі питання роботи окружних виборчих комісій щодо практичного застосування окремих положень Закону України «Про вибори народних депутатів України» в частинах, що стосуються: утворення та повноважень окружних виборчих комісій, організації їх роботи; висування і реєстрації кандидатів у депутати; ведення передвиборної агітації в одномандатному виборчому окрузі; використання засобів масової інформації; фінансування передвиборної агітації; проведення голосування, визначення результатів виборів, повторного голосування, повторних виборів; виборчої документації. А також постанова Центральної виборчої комісії від 3 лютого 1998 року № 42 «Про деякі питання практичного застосування дільничними виборчими комісіями окремих положень Закону України «Про вибори народних депутатів України» щодо утворення дільничних виборчих комісій, їх повноважень і організації роботи, списків виборців, виборчих бюлетенів, порядку голосування та підрахунку голосів.
За сприяння Міжнародної фундації виборчих систем в Україні (ІРЕ5) Центральною виборчою комісією вперше було підготовлено «Посібник для членів дільничних виборчих комісій по виборах народних депутатів України та виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів 29 березня 1998 року» (відповідальний за підготовку член Центральної виборчої комісії Співак В.І.). У посібнику чітко визначено дії всіх членів дільничних виборчих комісій протягом виборчої кампанії, порядок підготовки списку виборців, приміщень і документів до дня виборів, розподіл обов'язків у день виборів. Посібник видано тиражем 70 тисяч примірників, він став «настільною книгою» для членів всіх дільничних виборчих комісій.
Представники Центральної виборчої комісії взяли участь у підготовці Фондом сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України Науково-практичного коментаря Закону України «Про вибори народних депутатів України», виданого тиражем 35 тисяч примірників і переданого до окружних та дільничних виборчих комісій, обласних, районних та міських рад.
Виборчим комісіям були передані інформаційні плакати «Виборець! Зроби свій вибір сам!» у кількості 170 тисяч примірників та плакати «Вибори-98. Голосування крок за кроком» - 100 тисяч Примірників.
276
277
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., МОРОЗ Н.М.
Протягом усієї виборчої кампанії по виборах народних депутат' України Центральна виборча комісія надавала консультації на пис мові та усні звернення організаторів виборів. Це пояснюється тим що в ході виборчого процесу було прийнято п'ять окремих законів пр' внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України», які стосувалися 17 його положень, а понад 20 положень цього ж самого Закону за рішенням Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року було визнано неконституційними.
Реалізація такого досить недосконалого Закону вимагала глибоких знань виборчого законодавства і виборчого права взагалі, насамперед, від членів Центральної виборчої комісії, працівників її Секретаріату та всіх інших організаторів виборів.
Крім навчання організаторів виборів (голів, заступників голів, секретарів, членів окружних та дільничних виборчих комісій), були організовані навчання працівників, які залучалися виборчими комісіями для забезпечення здійснення ними передбачених Законом повноважень, зокрема, для бухгалтерів окружних виборчих комісій та фахівців регіональних інформаційно-аналітичних груп, які здійснювали інформаційне забезпечення та використання сучасних комп'ютерних технологій обробки виборчої документації.
При Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласних, міських міст Києва та Севастополя радах були створені інформаційно-аналітичні групи, які проходили навчання для роботи з прикладним програмним забезпеченням. Протягом трьох тижнів відповідно до спеціально розроблених програм на комп'ютерній базі Центральної виборчої комісії навчання пройшли понад 50 спеціалістів із Автономної Республіки Крим, областей, Київської і Севастопольської міських рад з питань технології використання інформаційно-аналітичної системи «Вибори-98».
Постановою Верховної Ради України від 7 квітня 1999 року на 31 жовтня 1999 року були призначені чергові вибори Президента України. Організація підготовки та проведення виборів здійснювалася відповідно до Закону України «Про вибори Президента України» від 5 березня 1999 року. Враховуючи досвід навчально-методичного забезпечення організаторів виборів на виборах народних депутатів України в 1998 році, Центральна виборча комісія постановою від ЗО квітня 1999 року № 25 затвердила календарний

вчально-методичне забезпечення організаторів виборів..
лан основних організаційних заходів з підготовки та проведення ів Президента України 31 жовтня 1999 року.
З метою забезпечення однакового застосування Закону при утворенні територіальних виборчих комісій Центральною виборчою комісією 3 серпня 1999 року відповідно до розпорядження Голови Комісії від 12 липня 1999 року № 35 було проведено семінар-нараду з головами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних та Севастопольської міської рад, Київським міським головою з питань організації підготовки і проведення виборів Президента України. У нараді взяли участь представники від кандидатів у Президенти України, секретаріатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад. Були розглянуті питання щодо: місця і ролі органів місцевого самоврядування у забезпеченні реалізації Закону України «Про вибори Президента України», зокрема, при формуванні територіальних та дільничних виборчих комісій, організації забезпечення діяльності територіальних виборчих комісій, використання засобів масової інформації у виборчому процесі, інформаційно-аналітичного забезпечення виборчого процесу.
Після утворення територіальних виборчих комісій 2-3 вересня 1999 року Центральною виборчою комісією відповідно до розпорядження Голови Комісії від 13 липня 1999 року № 36 було проведено нараду-семінар з головами територіальних виборчих комісій з питань організації підготовки та проведення виборів Президента України. У її роботі взяли участь представники Верховної Ради України та голова тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань забезпечення прав громадян під час підготовки і проведення виборів Президента України, представники Кабінету Міністрів України, Адміністрації Президента України, Верховного Суду України, Прокуратури України, міністерств, державних комітетів, поліграфічно-видавничих підприємств, громадських організацій, Міжнародної фундації виборчих систем, представники від кандидатів у Президенти України в Центральній виборчій комісії.
На нараді-семінарі були розглянуті такі питання: організація роботи територіальних і дільничних виборчих комісій; роль органів державної влади та органів місцевого самоврядування у забезпеченні їх Діяльності; повноваження й правовий статус осіб, які входять до скла-ДУ виборчих комісій; діяльність територіальних і дільничних виборчих
278
279
І
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., МОРОЗ Н.М.
комісій, їх взаємодія; оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій; порядок використання засобів масової інформації у передвиборній агітації; інформаційно-аналітичне забезпечення виборчого процесу; відповідальність за порушення виборчого законодавства; діяльність органів внутрішніх справ України щодо забезпечення охорони приміщень виборчих комісій, громадського порядку під час проведення заходів, пов'язаних з підготовкою та проведенням виборів Президента України; порядок фінансування територіальних виборчих комісій місцевими органами Державного казначейства України; фінансове та матеріально-технічне забезпечення виборів, організація і порядок голосування, підрахунок голосів, встановлення підсумків голосування та результатів виборів Президента України тощо. Під час наради членами Комісії, працівниками Секретаріату були підготовлені письмові відповіді на 54 запитання голів територіальних виборчих комісій. Матеріали цієї наради-семінару увійшли до Збірника нормативно-правових актів з питань організації та проведення виборів Президента України 31 жовтня 1999 року (випуск п'ятий).
Згідно з розпорядженням Голови Центральної виборчої комісії від 15 липня 1999 року № 37 Комісією проведено 9-10 вересня 1999 року нараду-семінар із секретарями територіальних виборчих комісій, а 15 вересня 1999 року - з бухгалтерами, які працювали у територіальних виборчих комісях протягом виборчої кампанії. На нараді-семінарі з секретарями територіальних виборчих комісій з питань організації підготовки і проведення виборів Президента України розглядалися такі з них: основні напрями діяльності виборчих комісій у ході організації проведення виборів Президента України; повноваження і правовий статус осіб, які входять до складу виборчих комісій, та довірених осіб кандидатів у Президенти України, офіційних спостерігачів; організація діяльності виборчих комісій; оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій; відповідальність за порушення виборчого законодавства; взаємодія виборчих комісій з представниками політичних партій і громадських організацій та інші. Крім того, значна увага приділялася питанням, що стосуються реєстрації та розгляду документів, звернень, заяв і скарг у територіальних та дільничних виборчих комісіях; форм, виготовлення, зберігання та передачі виборчої документації до державних архівних установ.
На нарадах-семінарах виступили Голова Комісії Рябець М.М., сек-
уавчально-методичне забезпечення організаторів виборів...
ретар Комісії Давидович Я.В., члени Комісії Алсуф'єв В.В., Дани-левський Ю.М., Данилюк В.А., Коваль М.І., Нельга О.В., Риба-чук М.Ф., Співак В.І., Ставнійчук М.І. та працівники Секретаріату Комісії.
Міжнародна фундація виборчих систем (ІРЕ5) ініціювала систему навчальних тренінгів для членів виборчих комісій усіх рівнів, що проводилися у кілька етапів. Члени Центральної виборчої комісії (Співак В.І., Старовойтова Г.М., Рибачук М.Ф.) та працівники Секретаріату Комісії (Дондик М.І., Терещенко Т.М., Воробйов С.М.) після проходження відповідного тренінгу з питань організації підготовки і проведення виборів отримали міжнародні сертифікати організаторів виборів і стали головними інструкторами. 3-4 вересня 1999 року вони провели аналогічне навчання з 40 працівниками секретаріатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, які стали регіональними інструкторами і з 9 до 15 вересня здійснили такі ж заходи в усіх регіонах України для секретарів територіальних виборчих комісій. Останні з 17 вересня до 8 жовтня 1999 року провели відповідні тренінги з головами, заступниками, секретарями дільничних виборчих комісій.
Консультанти Міжнародної фундації виборчих систем в Україні (ІРЕ5) дали високу оцінку таким навчанням.
Відповідно до розпорядження Голови Центральної виборчої комісії від 17 вересня 1999 року № 47 члени Центральної виборчої комісії та працівники її Секретаріату з 19 до 26 вересня 1999 року взяли участь у проведенні 88 регіональних нарад-семінарів, в яких пройшли навчання понад 26 тисяч представників територіальних, дільничних виборчих комісій. У цих нарадах-семінарах брали участь представники місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, контрольно-ревізійних управлінь.
Ефективною формою навчально-методичної роботи з територіальними виборчими комісіями були селекторні наради, що проводив Голова Комісії Рябець М.М. разом із членами Комісії та керівниками відповідних структурних підрозділів Секретаріату Комісії. За період виборчої кампанії було проведено шість селекторних нарад (7, 14, 29 жовтня і 5, 10, 13 листопада 1999 року), на яких обговорено багато поточних питань, пов'язаних із виконанням виборчого законодавства, вирішенням проблем щодо діяльності територіальних і дільничних
280
281
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., МОРОЗ Н.М.
виборчих комісій, органів державної влади, органів місцевого сам врядування в ході підготовки виборів Президента України.
Центральною виборчою комісією підготовлено та видано шість ви пусків «Збірника нормативно-правових актів з питань організації та проведення виборів Президента України 31 жовтня 1999 року».
Перший випуск Збірника (тираж 300 тисяч примірників) містить Закони України «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента України», другий (тираж 300 тисяч примірників) - постанови Центральної виборчої комісії щодо організації проведення виборів Президента України, методичні рекомендації й роз'яснення для організації роботи виборчих комісій, третій - (тираж 50 тисяч примірників) містить посібник з питань фінансового та матеріально-технічного забезпечення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнських референдумів.
У зв'язку з тим, що на членів дільничних виборчих комісій покладається відповідальність за організацію підготовки і проведення голосування, Центральна виборча комісія разом з Міжнародною фундацією виборчих систем в Україні (ІРЕ5) підготувала та видала спеціальний «Посібник для дільничних виборчих комісій по виборах Президента України 31 жовтня 1999 року», який увійшов до четвертого випуску вищезазначеного збірника (тираж 75 тисяч примірників). Ним було забезпечено всі виборчі комісії. У посібнику виписані рекомендації членам дільничних виборчих комісій для здійснення ними своїх повноважень, організаційні заходи дільничних виборчих комісій до дня виборів та в день їх проведення, тобто порядок підготовки списку виборців, приміщень та виборчих документів; визначено розподіл обов'язків у день виборів, при підрахунку голосів та складанні протоколів за результатами виборів, а також порядок передачі виборчої документації на збереження до державних архівних установ.
П'ятий збірник (тираж 50 тисяч примірників) містить матеріали наради-семінару з головами територіальних виборчих комісій по виборах Президента України, що відбулася 2-3 вересня 1999 року.
У шостому випуску (тираж 50 тисяч примірників) зібрані постанови Центральної виборчої комісії, прийняті 19 серпня - 5 листопада 1999 року, якими затверджено зразки та форми виборчих документів, у тому числі й зразок посвідчення Президента України, методичні рекомендації щодо порядку припинення повноважень територіальної,
иддчально-методичне забезпечення організаторів виборів...
Іільничної виборчої комісії по виборах Президента України або окре-мих осіб, які входять до складу комісій, та внесення змін до їх складу, роз'яснення щодо порядку використання виборчих бюлетенів тощо. Додаткового методичного забезпечення потребувала організація повторного голосування на виборах Президента України, що відбулося 14 листопада 1999 року. Постановою Центральною виборчої комісії від 4 листопада 1999 року № 412 було затверджено календарний план основних організаційних заходів з підготовки та проведення повторного голосування на виборах Президента України 14 листопада 1999 року.
У ході підготовки та організації виборів Президента України Центральна виборча комісія розробила і прийняла близько 50 методичних рекомендацій, роз'яснень щодо порядку застосування Закону, спрямованих на повне, кваліфіковане виконання вимог законодавства на всіх етапах виборчого процесу.
Насамперед, це методичні рекомендації та роз'яснення з питань порядку утворення територіальних та дільничних виборчих комісій по виборах Президента України, що давали повну схему утворення територіальних і дільничних виборчих комісій, починаючи від внесення подань щодо кандидатур до складу виборчих комісій представників від партій (блоку), від яких зареєстровано кандидата у Президенти України, а також від кандидатів у Президенти України, зареєстрованих від зборів виборців. До методичних рекомендацій додавалися зразки оформлення таких подань.
Центральною виборчою комісією розроблено і затверджено порядок реєстрації та розгляду документів, звернень, заяв і скарг у територіальних та дільничних виборчих комісіях; нормативні вимоги до приміщень виборчих комісій; встановлено перелік обладнання та інвентарю, необхідного для виборчих комісій; перелік послуг, що можуть надаватися комісіям за кошторисом видатків на підготовку і проведення виборів Президента України; порядок використання виборчою комісією автотранспорту, форму типового договору на транспортне обслуговування виборчої комісії; порядок залучення до роботи у виборчій комісії спеціалістів і технічних працівників, оплати їх праці; форму трудової угоди в період підготовки та проведення виборів. Центральна виборча комісія розробила і затвердила роз'яснення з питань організації виборчого процесу в місцях тимчасового перебування
282
283
СПІВАК В. І., КОВАЛЕНКО О.О., МОРОЗИМ,
виборців з обмеженими можливостями пересування та на судца,. що перебувають у день виборів у плаванні під Державним Прапо' ром України.
Додаткового методичного забезпечення також потребувала реалізація положень статті 41 Закону, якою встановлено порядок передачі виборчих бюлетенів від Центральної виборчої комісії до територіальних виборчих комісій та від територіальних до дільничних виборчих комісій. Центральна виборча комісія ухвалила відповідну постанову від 5 жовтня 1999 року № 320, якою затвердила роз'яснення щодо порядку видачі виборчих бюлетенів територіальним та дільничним виборчим комісіям. Приділяючи особливу увагу питанням видачі виборчих бюлетенів, Центральна виборча комісія прийняла постанову від 14 жовтня 1999 року № 357 «Про порядок видачі виборчих бюлетенів територіальним виборчим комісіям по виборах Президента України», якою чітко окреслила коло обов'язків територіальних виборчих комісій, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, Міністерства внутрішніх справ України з цих питань.
Під час підготовки виборів Президента України Центральна виборча комісія забезпечила також і навчання операторів комп'ютерних робочих станцій 225 територіальних виборчих комісій роботі з прикладним програмним забезпеченням для обробки і передачі попередньої інформації щодо підсумків голосування в день виборів.
Після проголошення Указом Президента України від 16 січня 2000 року № 65/6000 проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 року Центральна виборча комісія, здійснюючи свої повноваження відповідно до Законів України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про Центральну виборчу комісію», постановою від 21 січня 2000 року № 4 затвердила календарний план основних організаційних заходів з підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 року.
Слід відзначити, що окремі норми чинного Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», прийнятого у 1991 році, не відповідали Конституції України (1996 р.), і це викликало певні непорозуміння, для усунення яких необхідно було надавати відповідні методичні рекомендації та роз'яснення щодо застосування окремих положень Закону.
284
идвчально-методичне забезпечення організаторів виборів...
З метою організаційно-методичного забезпечення підготовки і проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, од-лакового застосування Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» згідно з розпорядженням Голови Центральної виборчої комісії від 28 січня 2000 року № 8 планувалося проведення двох нарад-семінарів.
Центральною виборчою комісією 18 лютого 2000 року було проведено нараду-семінар з головами та керівниками секретаріатів Верховної Ради .Автономної Республіки Крим, обласних та Севастопольської міської рад, Київським міським головою, керівником секретаріату Київської міської ради, заступником голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, заступниками голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з політико-правових питань щодо організації підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Значна увага на цій нараді приділялася ролі органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади в організації та забезпеченні проведення всеукраїнського референдуму, застосуванню окремих положень Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» щодо утворення комісій з всеукраїнського референдуму, а також інформаційно-аналітичному, фінансовому та матеріально-технічному забезпеченню всеукраїнського референдуму, іншим проблемам.
Центральною виборчою комісією 10 березня 2000 року було проведено нараду-семінар з питань організації підготовки та проведення всеукраїнського референдуму з головами, секретарями і бухгалтерами комісії Автономної Республіки Крим, обласних, міст Києва і Севастополя міських комісій з всеукраїнського референдуму. На нара-ді-семінарі виступив Голова Комісії Рябець М.М. з доповіддю, присвяченою питанням організації роботи комісії Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, селищних, сільських, дільничних комісій з всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та ролі органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у забезпеченні їх діяльності. Такі питання, як: Діяльність комісій усіх рівнів з всеукраїнського референдуму за народною ініціативою; інформаційно-аналітичне забезпечення референдуму; організація роботи дільничних комісій з всеукраїнського референдуму за народною ініціативою у місцях тимчасового перебування громадян з обмеженим пересуванням та на суднах, що перебувають у
285
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О. О., МОРОЗ Н.М.
день референдуму у плаванні під Державним Прапором України; оп ганізація і порядок голосування під час всеукраїнського референду му за народною ініціативою; підрахунок голосів, встановлення результатів референдуму; фінансове та матеріально-технічне забезпечення референдуму висвітлили у своїх доповідях секретар Комісії Давидо-вич Я.В., члени Комісії Коваль М.І., Данилевський Ю.М., Ставній-чук М.І., начальник управління планування та фінансового контролю Секретаріату Комісії Шевченко В.Г.
Центральною виборчою комісією підготовлено: методичні рекомендації щодо порядку утворення та нумерації дільниць для голосування під час проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року; методичні рекомендації з питань утворення комісій з всеукраїнського референдуму та порядку внесення змін до їх складу; розроблено: порядок утворення дільниць для голосування та утворення дільничних комісій з всеукраїнського референдуму при представництвах України за кордоном; порядок реєстрації та розгляду документів, звернень, заяв і скарг, що надходять до комісій з всеукраїнського референдуму; порядок виготовлення та передачі комісіям з всеукраїнського референдуму бюлетенів для голосування під час проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 року; роз'яснення з питань забезпечення права громадян на участь у голосуванні під час всеукраїнського референдуму та форму запрошення до участі в голосуванні; роз'яснення щодо порядку підрахунку голосів на дільницях для голосування та складання протоколів комісій з всеукраїнського референдуму про результати підрахунку голосів.
Для організаторів підготовки і проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Центральною виборчою комісією підготовлено і забезпечено видання двох випусків «Збірника нормативно-правових актів з питань організації та проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року» тиражем 100 тисяч примірників, що були направлені до комісій з всеукраїнського референдуму усіх рівнів.
До першого випуску Збірника увійшли Конституція України (витяг), Закони України «Про Центральну виборчу комісію», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», Указ Президента про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, а також постанови Центральної виборчої комісії, якими затверджено методич-
286
І^авчально-методичне забезпечення організаторів виборів...
ні рекомендації, роз'яснення щодо застосування окремих положень законодавства в процесі організації та проведення референдуму.
Другий випуск Збірника містить постанови Кабінету Міністрів України з фінансових питань стосовно проведення всеукраїнського референдуму, а також постанови Центральної виборчої комісії, яки-ми затверджено методичні рекомендації та роз'яснення щодо застосування окремих положень закону про референдуми та з інших питань для забезпечення проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року, форми документів з референдуму.
Для організаторів всеукраїнського референдуму Центральною виборчою комісією проведено такі ефективні навчально-методичні заходи, як селекторні наради, що сприяли оперативному наданню відповідних організаційно-методичних рекомендацій. Під час підготовки всеукраїнського референдуму було проведено чотири селекторні наради (ЗО березня, 7, 11, 14 квітня 2000 року).
Розпорядженням Президента України від 10 березня 2000 року № 103 підтримано пропозицію Центральної виборчої комісії про застосування автоматизованих систем під час проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 року. На виконання цього Розпорядження Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації забезпечили відповідні комісії з всеукраїнського референдуму необхідною комп'ютерною і телекомунікаційною технікою, фахівцями для її обслуговування.
Центральна виборча комісія забезпечила навчання роботі з прикладним програмним забезпеченням системних адміністраторів комісій Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських комісій з всеукраїнського референдуму. Після проходження навчання системні адміністратори за такою самою методикою у відповідних регіонах провели навчання з операторами комп'ютерних робочих станцій районних та міських комісій з всеукраїнського референдуму.
Згідно з постановами Центральної виборчої комісії від 17 березня 2000 року № 36 та 37 на 25 червня 2000 року було призначено повторні вибори народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 221 та вибори народних депутатів України в одномандатних виборчих округах № 36, 41, 64, 78, 99, 115, 130, 143, 167 замість Депутатів, які вибули.
287
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О.О., МОРОЗ Н.М.
З метою методичного забезпечення організації підготовки та пп ведення цих виборів Центральною виборчою комісією розроблено кя лендарні плани основних організаційних заходів з підготовки та Іт0 ведення виборів, затверджені постановами Комісії від 29 березня 2000 року № 49 і 50.
Користуючись досвідом організації підготовки та проведення чергових виборів народних депутатів України в 1998 році, для забезпечення однакового застосування Закону України «Про вибори народних депутатів України» у відповідних виборчих округах Центральна виборча комісія здійснила навчально-методичні заходи для організаторів повторних виборів народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 221 та виборів народних депутатів України в одномандатних виборчих округах замість депутатів, які вибули.
На виконання розпорядження Голови Центральної виборчої комісії від 20 квітня 2000 року № 32 у Центральній виборчій комісії 12 травня 2000 року проведено нараду-семінар з головами, секретарями і бухгалтерами відповідних окружних виборчих комісій. На цьому зібранні значної уваги приділялося питанням організації роботи окружних виборчих комісій, застосуванню окремих норм Закону України «Про вибори народних депутатів України», інформаційно-аналітичному, фінансовому та матеріально-технічному забезпеченню виборів, ролі політичних партій, виборчих блоків партій, як суб'єктів виборчого процесу, та іншим питанням.
Для забезпечення кваліфікованої роботи виборчих комісій Центральною виборчою комісією підготовлено і видано два випуски «Збірника нормативно-правових актів з питань організації та проведення виборів народних депутатів в одномандатних виборчих округах замість депутатів, які вибули, та повторних виборів народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 221 (м. Київ)» тиражем 3 тисячі примірників. Збірник містить Закон України «Про вибори народних депутатів України» та постанови Центральної виборчої комісії 1997-2000 років, якими затверджено документи методичного характеру з питань організаційного, фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності виборчих комісій, а також зразки виборчих документів.
Обласними, Київською міською та районними державними адміністраціями, на території яких розташовувалися окружні виборчі ко-
иддчально-методичне забезпечення організаторів виборів...
місії, зазначені комісії були забезпечені необхідною комп'ютерною технікою та відповідними фахівцями. Центральна виборча комісія провела навчання операторів комп'ютерних робочих станцій, направлених від окружних виборчих комісій для роботи з прикладним програмним забезпеченням та засобами телекомунікаційного зв'язку в ході виборчої кампанії.
Згідно із Законом України «Про Центральну виборчу комісію» Центральна виборча комісія здійснює консультативно-методичне забезпечення діяльності виборчих комісій під час проведення виборів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів та інші повноваження.
Вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів збіглися у часі з виборами народних депутатів України, тобто були проведені 29 березня 1998 року. Відповідно до частини десятої статті 19 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» для організації підготовки і проведення голосування були утворені спільні дільничні виборчі комісії.
Для здійснення консультативно-методичного та організаційного забезпечення діяльності виборчих комісій під час проведення місцевих виборів у 1998 році згідно з розпорядженням Голови Центральної виборчої комісії від 26 січня 1998 року № 4 в Комісії було утворено відповідну робочу групу. Постановою Центральної виборчої комісії від 28 січня 1998 року № 33 затверджено календарний план основних організаційних заходів з підготовки та проведення 29 березня 1998 року виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Здійснюючи консультативно-методичне забезпечення місцевих виборів, Центральною виборчою комісією розроблено і затверджено постановою Комісії від 16 лютого 1998 року № 71 методичні рекомендації щодо застосування виборчими комісіями положень Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» в частинах, що стосуються порядку утворення і повноважень територіальних та дільничних виборчих комісій, організації їх роботи. Цим документом також врегульовано питання щодо Реалізації положень закону стосовно складання списків виборців, висування та реєстрації кандидатів у депутати і на посади сільських, селищних, міських голів, питання щодо передвиборної агітації, порядку організації та проведення голосування, підрахунку голосів на виборчій дільниці, встановлення результатів виборів.
288
1—385
289
СПІВАК В.І., КОВАЛЕНКО О. О., МОРОЗ Н.М.
Розглянувши звернення Прокуратури України, заяву Міністеп ства юстиції України, листа заступника голови Севастопольської м,. ської ради, Центральна виборча комісія постановою від 18 лютого 1998 року № 66 ухвалила роз'яснення з питань застосування положень Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» щодо виборів міських голів у містах Києві та Севастополі. У зв'язку із тим, що Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено окремий статус міських голів міст Києва та Севастополя, який на час проведення місцевих виборів у 1998 році законодавством не був врегульований, застосування положень Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» щодо виборів міських голів не відповідало вимогам Конституції України, отже і не могло бути застосовано.
Враховуючи роз'яснення Центральної виборчої комісії, вибори Київського міського голови були проведені після прийняття Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» ЗО травня 1999 року. Вибори Севастопольського міського голови не проводилися через відсутність відповідного Закону.
Дільничні виборчі комісії були забезпечені «Посібником для членів дільничних виборчих комісій по виборах народних депутаті в України та виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів 29 березня 1998 року», про який згадувалося в розділі І.
Центральною виборчою комісією підготовлено і затверджено постановою від 4 квітня 2000 року № 58 роз'яснення щодо застосування окремих положень Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» під час проведення виборів Вінницького міського голови 11 червня 2000 року, зокрема, права бути обраним на посаду міського голови громадянина України, який не проживає на території міста, та утворення дільниць і дільничних виборчих комісій по виборах міського голови.
Підсумовуючи навчально-методичну роботу, проведену Центральною виборчою комісією за участю органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в процесі підготовки та проведення виборів, всеукраїнського референдуму в 1998-2000 роках, слід відзначити її необхідність і ефективність. Вагомий внесок у забезпечення виборчих кампаній та всеукраїнського референдуму зробили
290
идвчально-методичне забезпечення організаторів виборів...
працівники секретаріатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, які, використовуючи свій багаторічний досвід підготовки і проведення виборів, брали активну участь у забезпеченні навчання членів виборчих комісій, комісій з референдуму. Це мало позитивний вплив на роботу відповідних комісій. За звітами офіційних спостерігачів від іноземних держав і міжнародних організацій, виборчі комісії діяли з розумінням своєї відповідальної ролі в забезпеченні виборчих прав громадян України під час проведення всіх видів виборів.
Враховуючи попередній досвід, пропонується утворити у виконавчих апаратах обласних, районних рад, виконавчих органах міських рад (міст з районним поділом та обласного значення) структурні підрозділи з питань забезпечення виборчих прав громадян та надання навчально-методичної допомоги органам місцевого самоврядування, виборчим комісіям, комісіям з референдуму в організації підготовки і проведення виборів та референдумів.
З метою подальшого вдосконалення навчально-методичного забезпечення організаторів виборів і референдумів, узагальнюючи накопичений досвід з цього питання, пропонується здійснювати навчання громадян, які входять до складу виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму, представників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування згідно з відповідною типовою програмою. Крім того, потрібно організовувати навчання осіб, які залучаються відповідними комісіями для забезпечення їх діяльності - бухгалтерів, операторів комп'ютерних робочих станцій окружних (територіальних) виборчих комісій, комісії Автономної Республіки Крим, обласних, міст Києва та Севастополя комісій з всеукраїнського референдуму.
Для кваліфікованого забезпечення організації підготовки і проведення виборів народних депутатів України, Президента України, всеукраїнського референдуму, а також місцевих виборів та референдумів потрібно запровадити спеціальне короткотермінове навчання громадян, які пропонуються до складу виборчих комісій, комісій з референдумів. Таке навчання має забезпечуватися суб'єктами подань або пропозицій кандидатур до складу комісій і проводитися на базі Державних навчальних закладів. Громадяни після проходження такого навчання отримували б відповідний документ та лише за його наявності включалися б до складу комісій.
і!І.                                                                                                                                   291
СПІВАК В. І
член Центральної виборчої комісії заслужений юрист Укра ї^
ПІДВИЩЕННЯ ПРАВОВОЇ КУЛЬТУРИ УЧАСНИКІВ
ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ І РЕФЕРЕНДУМІВ В УКРАЇНІ
ЯК ОСНОВА ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ПРОВЕДЕННЯ
ДЕМОКРАТИЧНИХ, ЛЕГІТИМНИХ ВИБОРІВ І
РЕФЕРЕНДУМІВ
Становлення і розвиток української державності зумовили появу нових державних органів, що утворюються за новим порядком, визначеним спеціальними законами України. Державні перетворення сприяли тому, що політична свідомість людей зазнала великих і не-передбачуваних змін більшою мірою, ніж інші форми суспільної свідомості, оскільки вона віддзеркалює надмірну політизацію всіх структур суспільного життя. Головним у політичному житті суспільства залишається проблема політичної влади та її функціонування, розвиток політичних інтересів суб'єктів, їх ставлення до політичної системи та ЇЇ інститутів. У зв'язку із цим реальність повинна відображатися у політичній свідомості, а також тісно пов'язаній з нею правовій свідомості громадян, яка є складовою правової культури, що, в свою чергу, сприяє легітимній реалізації політичних прав.
Конституцією України1 закріплено комплекс взаємопов'язаних політичних прав громадян України, використовуючи які, вони беруть участь у державних процесах. На думку багатьох науковців, устрій державної влади є центральною проблемою політичного мислення. Єдиним джерелом влади в Україні згідно з Конституцією України є народ. І це конституційне положення не є декларативним, воно досить важливе і відповідальне, оскільки народ не тільки має право, а й повинен через певний, не дуже тривалий період, утворювати органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Проста процедура - з'явитися на дільницю в день виборів і віддати свій голос -повинна відбуватися свідомо, громадяни, які мають право голосу, повинні бути кваліфікованими, освіченими та поінформованими виборцями, мати чітку правову позицію та політичну симпатію. Отже, го-
' Конституція України. - К., 1996.
„осування є політичним рішенням громадянина, прийняття якого не-дМіпно базується на певному рівні політичної та правової культури як конкретної особи, так і всього суспільства.
Вибори є політичною акцією, що реалізує народне самоврядування через політичну систему країни, а також в якій виявляються ментальність, культура, освіченість кожної людини. Свідома реалізація політичного права обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування може здійснюватися громадянами, насамперед обізнаними у сфері конституційних та законодавчих засад щодо статусу, функцій і повноважень посадових осіб, які обираються: Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.
Народне волевиявлення в Україні здійснюється, зокрема, через вибори і референдуми. Ці конституційно-правові інститути передбачають сукупність правових норм, що регулюють процес обрання громадян до представницьких органів та на виборні посади, прийняття рішень загальнодержавного значення тощо. Тому важливими є також знання норм законодавства про вибори і референдуми, вміння їх застосовувати, беручи участь у виборах і референдумах не лише як виборець.
Питання організації підготовки та проведення виборів і референдумів регулюються законами України й іншими нормативно-правовими актами органів державної влади, органів місцевого самоврядування, Центральної виборчої комісії, виборчих комісій та комісій з референдуму нижчого рівня. На сучасному етапі цей процес ускладнений деякими проблемами, а саме: кожна виборча кампанія відбувається за новим законом, до якого вносяться зміни безпосередньо в ході виборчої кампанії, а закон про референдуми містить цілу низку застарілих понять і норм. Це, звичайно, спричиняє певні незручності Для роботи організаторів виборів і референдумів, виборців та інших Учасників виборчого процесу і референдумів, вимагає від них високої Правової культури.
Правова культура може бути визначена як історичний досвід, що впливає на поведінку соціальних угрупувань та окремих осіб у сфері Права. Цей якісний стан правового життя суспільства відображається 13 Досконалості правових актів, ступені правосвідомості та правового
292
293
СПІВАК В. І.
розвитку особистості. Складовими правової культури є право, зак нодавство, правовідносини, які виникають у суспільстві, правові щ ститути, законотворчість, юридичні установи та інші елементи пра. вової системи, що впливають як на поведінку людини, так і на її свідомість.
Рівень правової культури залежить від об'єктивних факторів - іс. торичних умов розвитку суспільства, і від суб'єктивних факторів -правового навчання, виховання, інформування, самоосвіти населення.
Несправедливо було б стверджувати, що правова культура виборців України є низькою або відсутня зовсім. Протягом тривалого часу в Україні формувалася певна система правових цінностей і традицій щодо підготовки та проведення виборів.
Чинне виборче законодавство передбачає різноманітні форми участі громадян України у виборчому процесі та референдумах. До дня голосування вони можуть брати участь у передвиборній агітації, агітуючи «за» або «проти» того чи іншого кандидата, партію або блок партій, знайомитися з передвиборними програмами та біографічними даними кандидатів, рішеннями виборчих комісій, а також органів державної влади, органів місцевого самоврядування, що стосуються виборів. Можуть бути обрані до складу виборчих комісій та виступати в ролі організаторів виборів, референдумів із визначеними законом повноваженнями. Ті громадяни, які пропонують свою кандидатуру або дали згоду балотуватися для обрання народом, беруть участь у виборчому процесі як кандидати на виборчу посаду, пост. У виборчій кампанії також може брати участь як довірена особа кандидата уповноважена особа партії (блоку), що є суб'єктом виборчого процесу, офіційний спостерігач від суб'єкта виборчого процесу, контролюючи дотримання у виборчому процесі принципів гласності, відкритості, свободи агітації, вільного волевиявлення, таємного голосування, неупередженості до кандидатів з боку органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів, а також представляти засоби масової інформації.
Участь у референдумах так само не обмежується для громадян України лише голосуванням. Законом про референдуми передбачено: ініціювання громадянами України всеукраїнського і місцевого референдумів за відповідною процедурою; збирання підписів громадян
294
підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів...
під вимогою проведення референдуму; ведення агітації «за» або <<гфоти» оголошення референдуму, прийняття закону або іншого рі-щення; організація і проведення відповідних зборів громадян; робота в комісіях з референдуму; з метою забезпечення гласності присутність удень проведення референдуму в приміщеннях для голосування або на засіданнях комісій з референдуму тощо.
Для проведення легітимних демократичних виборів і референдумів громадяни України, навіть ті, які не досягли 18-річного віку, повинні мати певні правові знання з питань організації та проведення цих державних заходів, відповідного законодавства тощо.
Проблема підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів є досить масштабною. Для наочності наведемо окремі цифри. Всього необхідно охопити навчанням близько 37 млн. 600 тисяч громадян, які є потенційними учасниками виборчого процесу.1 Таке навчання потрібне не лише в період виборчих кампаній. Оскільки кожного року близько 735 тисяч громадян України, досягаючи 18-річного віку, мають право на участь у виборах, вони повинні мати певні знання як виборчого законодавства, так і законів, що визначають повноваження посадових осіб, які обираються.
Багаточисельною є категорія організаторів виборів і референдумів, що постійно змінюється у зв'язку з утворенням виборчих комісій та комісій з референдуму на невеликий термін безпосередньо перед виборами і референдумами. До числа організаторів виборів народних депутатів України 1998 року увійшли 388953 члени виборчих комісій,2 виборів Президента України 1999 року - 414951 член виборчих комісій,3 всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, що відбувся 16 квітня 2000 року, - 483479 членів комісій з референдуму. Більшість із них не мали відповідного досвіду і вперше брали участь у виборах та референдумі як їх організатори.
Історично склалося так, що реалізація конституційного виборчого права громадян України забезпечується виборчими комісіями, які працюють на громадських засадах, без спеціального навчання з
' Парламент України: вибори-98: Інформ-апаліт.оид. 4.1 /Центральна виборча комісія. - К., 1998.- С.157.
'* Там само, с.142.
3 Вибори Президента України 1999: Інформ-аналіт.вид./ Центральна виборча комісія. - К., 2000.- С.16-17.
295
СПІВАК В. І.
питань проведення виборів і застосування виборчого законодавства за порушення якого передбачено кримінальну відповідальність. Сьо годні питання щодо набуття спеціальних знань, організаторських на виків, необхідних для кваліфікованого проведення виборчих кампаній, референдумів членами виборчих комісій та іншими організаторами виборів, залишається невирішеним.
Центральна виборча комісія в період підготовки виборів і референдуму провела наради-семінари для організаторів виборів, підготувала і видала тематичні збірники нормативних актів, що регулюють виборчий процес, роз'яснення окремих норм законодавства, які потребували цього, розробила і забезпечила кожну дільничну виборчу комісію спеціальним посібником. Це тільки перші кроки у вирішенні проблеми підвищення правової культури організаторів виборів і референдумів. Остаточне ЇЇ вирішення потребує комплексного підходу на державному рівні, співучасті інших інституцій та організацій, серед яких бажано було б бачити засоби масової інформації.
У період підготовки і проведення виборів Президента України 1999 року Центральною виборчою комісією здійснювалося навчання представників органів місцевого самоврядування та членів територіальних виборчих комісій з метою набуття необхідних знань для кваліфікованого проведення виборчої кампанії. Згодом ці люди проводили подібні навчання для дільничних виборчих комісій у своїх регіонах.1
З метою забезпечення однакового кваліфікованого застосування норм виборчого права та Закону України «Про вибори Президента України» на всій території України саме організаторами виборчого процесу, зокрема членами територіальних виборчих комісій, Центральною виборчою комісією на початку вересня 1999 року проведено кілька навчально-методичних нарад-семінарів для голів, секретарів територіальних виборчих комісій. Разом з Міжнародною фундацією виборчих систем (ІРЕ5) проведено спеціалізований семінар-тренінг для 40 представників від Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад із врученням їм після закінчення навчання відповідних сертифікатів.
підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів...
Ці представники регіонів України, в свою чергу, виконали на місцях навчальну місію для членів дільничних виборчих комісій з питань під-готовки і проведення виборів.
З метою надання методичної та практичної допомоги територіальним і дільничним виборчим комісіям (відразу після їх утворення) у регіонах проведено 88 нарад-семінарів, в яких взяли участь понад 26 тисяч представників керівного складу територіальних і дільничних виборчих комісій, виступили члени Центральної виборчої комісії, працівники її Секретаріату, представники від органів місцевого самоврядування, органів виконавчої влади, державних підприємств, установ і організацій, які мали створювати умови виборчим комісіям для здійснення своїх повноважень у період виборчої кампанії.1 Активну участь у навчанні та проведенні практичних занять (тренінгів) брали працівники відповідних рад, інструктори, які пройшли навчання в м. Києві, голови і секретарі територіальних виборчих комісій.
Центральною виборчою комісією підготовлено, видано і надіслано до всіх виборчих комісій України п'ять збірників нормативно-правових актів з питань підготовки та проведення виборів Президента України та посібник для дільничних виборчих комісій по виборах Президента України 31 жовтня 1999 року. В посібнику, зокрема, детально викладено всі виборчі процедури, які повинна виконати дільнична виборча комісія на здійснення повноважень, регламентованих Законом, з моменту її утворення і до передачі виборчої документації до державних архівних установ. Оскільки процедура голосування і підрахунку голосів за чинним виборчим законом дещо відрізнялася від попередніх виборів, великої уваги в посібнику приділено саме дню виборів, тобто: упорядкування виборчої дільниці у день виборів (пропонується зразок його схеми), розподіл обов'язків та дій членів дільничних виборчих комісій у день голосування.
Вагомий внесок у забезпечення виборчого процесу зроблено працівниками секретаріатів обласних рад, які, використовуючи свій багаторічний досвід підготовки і проведення виборів, забезпечили організаційну та методичну роботу органів місцевого самоврядування Щодо формування виборчих комісій, а також навчання організаторів виборів, що сприяло підвищенню кваліфікації членів комісій з питань застосування виборчого законодавства.
' Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції. Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики.- К., 2000.- С.48.
296
' Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції. Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики.- К., 2000.- С.48.
297
СПІВАК В.І.
вищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів...
Проведення вищезазначених заходів з навчання організаторів ви борів мало певні позитивні результати. За звітами офіційних спостерігачів від кандидатів у Президенти України, від партій (блоків) _ суб'єктів виборчого процесу, від іноземних держав і міжнародних організацій, дільничні виборчі комісії в день голосування діяли на ІІр0. фесійному рівні з розумінням своєї відповідальної ролі в забезпеченні виборчих прав громадян.1
Громадяни України мають право бути обраним до органів державної влади і місцевого самоврядування. Використання цього права передбачає надзвичайну відповідальність громадян, які пропонують свою кандидатуру або дали згоду балотуватися для обрання народом. Здіснення кандидатами своїх повноважень, визначених законодавством, потребує певного досвіду, кваліфікації, знань і високої правової культури, що застосовуватимуться при підборі кандидатами або політичними партіями кандидатур членів виборчих комісій, організації збирання підписів на свою підтримку, проведенні ефективної законної передвиборної агітації, в тому числі з використанням засобів масової інформації тощо.
Виборчі кампанії, що відбулися протягом років незалежності України, засвідчили зростаючу кількість громадян, які мають бажання взяти участь у виборчих перегонах саме в ролі кандидатів на виборні посади. У цьому переконують такі цифри: на виборах народних депутатів України в 1998 році балотувалося 539 кандидатів у народні депутати України в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі та 3962 кандидати у народні депутати України - в одномандатних виборчих округах;2 на виборах Президента України 1999 року -
15 кандидатів;3 на виборах народних депутатів України замість депутатів, які вибули, або повторних виборах протягом 1998-2000 років у
16 одномандатних виборчих округах - 277 кандидатів. З огляду на таку активність громадян щодо реалізації пасивного виборчого права, можна лише уявляти собі кількість кандидатів на виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних та міських голів.
' Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції. Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики. - К., 2000.- С.49.
2 Парламент України: вибори-98 : Інформ.-аналіт.вид. 4.2 /Центральна виборча комісія.- К., 1999.- С. 135.
' Вибори Президента України 1999: Інформ-аналіт.вид./ Центральна виборча | комісія.- К., 2000.- С.139.
298
Для цієї категорії учасників виборчого процесу заходи щодо під-вишення правової культури можуть бути спрямовані як на вивчення виборчого законодавства, так і на пошук нових форм спілкування з виборцями та представниками засобів масової інформації; створення іміЛжУ кандидатів, політичних партій, аналіз і прогнозування участі виборців у виборах та референдумах; усвідомлення відповідальності за порушення виборчого законодавства та формування навиків організації виборчої кампанії згідно з виборчим законодавством.
З 1994 року у виборчому законодавстві України з'явилися такі поняття, як «довірена особа кандидата», «уповноважена особа від політичної партії», «офіційний спостерігач». Участь громадян у виборчому процесі саме в такій якості була досить популярною і ефективною в частині забезпечення проведення виборів на засадах гласності, відкритості, неупередженості до кандидатів з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів.
У виборчій кампанії 1998 року брали участь уповноважені від політичних партій (блоків) - не більше ніж по ЗО осіб від кожної з ЗО партій - учасниць виборчого процесу. Кожен із кандидатів у депутати в одномандатному виборчому окрузі міг мати не більше п'яти довірених осіб. Всього близько 20 000 осіб.
У виборчій кампанії по виборах Президента України 1999 року мали право взяти участь 3450 довірених осіб 15 кандидатів у Президенти: у кожному територіальному виборчому окрузі по одній довіреній особі від кандидата і по п'ять довірених осіб, які допомагають їм у проведенні виборчої кампанії на території загальнодержавного одномандатного виборчого округу. На цих виборах було також зареєстровано 276450 офіційних спостерігачів від кандидатів, які спостерігали за дотриманням виборчого законодавства в ході виборів.1 Всі ці учасники виборчого процесу обов'язково повинні мати високий рівень правової культури, досконало володіти та застосовувати знання з виборчого законодавства.
Для демократичного суспільства проблема підвищення правової культури як усього населення, так і окремих категорій учасників виборчого процесу та референдумів є актуальною, і її вирішення заслуго-
' Вибори Президента України 1999: Інформ-аналіт. вид./ Центральна виборча комісія. - К., 2000.-С.222.
299
СПІВАК В. І.
вує на увагу держави. Але в сучасних умовах ця проблема у меж Програми правової освіти населення України, затвердженої КаГ нетом Міністрів України у 1995 році, що передбачає комплекс з ходів, спрямованих на підвищення правосвідомості громадян, зна> законодавства України та вміння його застосовувати, не може бу ти вирішена повністю, оскільки вона має базуватися на окремій науково-практичній моделі. На сьогоднішній день така модель чітко викладена в Концепції підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів в Україні, розробленої Центральною виборчою комісією, органом, що організовує підготовку і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнських референдумів та погодженої в Кабінеті Міністрів України і схваленої Указом Президента України від 8 грудня 2000 року.1
Запропонована Концепція дає цілісне бачення мети, основних напрямів діяльності з підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдуму в Україні, її зміст - це комплекс узгоджених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня правової освіти населення.
Підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів повинно базуватися на наукових розробках і дослідженнях, на різноманітних формах правоосвітньої діяльності, пропаганді законодавства про вибори і референдуми.
Звичайно, реалізація Концепції можлива лише за умов спільних дій центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, наукових установ, видавничих організацій, навчальних закладів, організаторів виборів і референдумів, а також засобів масової інформації. Саме про це свідчить постанова Кабінету Міністрів України від 31 січня 2001 року № 882, якою затверджено заходи щодо реалізації Концепції підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів в Україні і зобов'язано центральні та місцеві органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим забезпечувати в межах своєї компетенції виконання цих заходів.
У свою чергу Центральна виборча комісія постановою від
' Офіційний вісник України, 2000, № 50, с. 15. г Там само, 2001, № 5, с.70.
гцдвишення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів...
28 лютого 2001 року № 11 визначила основні напрями своєї діяльності щодо реалізації Концепції підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів в Україні на 2001 рік.
Правова культура учасників виборчого процесу та референдумів формується двома шляхами - теоретичним і практичним, тобто: через засвоєння та усвідомлення нагромаджених суспільством знань з питань виборів і референдумів та законодавства, що їх регулює, та через безпосередню участь їх у виборчому процесі та референдумах в якості виборців, організаторів виборів або референдуму, кандидатів, їх довірених осіб, уповноважених осіб політичних партій, офіційних спостерігачів тощо.
Метою заходів з підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів є:
створення належних умов для набуття широкими верствами населення (нинішніми і майбутніми учасниками виборів і референдумів) знань чинного законодавства про вибори та референдуми, а також вміння застосовувати їх на практиці;
сприяння підвищенню правосвідомості та активності виборців, учасників референдумів з реалізації їх конституційних політичних прав; попередження порушення законодавства про вибори і референдуми в процесі його застосування;
підвищення кваліфікації організаторів виборчого процесу і референдумів (зокрема, членів виборчих комісій, комісій з референдумів); надання консультацій кандидатам, їх довіреним особам, політичним партіям, виборчим блокам партій, їх уповноваженим особам у вдосконаленні ділових, організаторських навиків у роботі з виборцями, партнерами, засобами масової інформації;
надання методичної допомоги органам виконавчої влади і органам місцевого самоврядування щодо практичного застосування законодавства про вибори та референдуми.
Особлива роль у формуванні правової культури учасників виборчого процесу і референдумів належить політичним партіям, які є суб'єктами виборчого процесу та брали участь як у формуванні виборчих комісій, так і у висування своїх кандидатів.
Досвід виборчих кампаній по виборах народних депутатів України 1998 року, по виборах до місцевих рад, сільських, селищних, міських голів 1998 року, по виборах Президента України 1999 року висві-
300
ЗОЇ
СПІВАК В. І.
тлив деякі проблеми, що стосуються участі політичних партій у Ци процесах, а саме: недостатній рівень знань виборчого законодавств відповідальності та обгрунтованості при підборі кандидатур до скл ду виборчих комісій. До багатьох виборчих комісій включалися осо би, які не проживали і не працювали в межах відповідного територіального виборчого округу, що суперечило закону, а також люди, які за станом здоров'я не могли брати участь у роботі дільничних виборчих комісій. Політичні партії, що брали участь у формуванні виборчих комісій, не могли забезпечити відповідну підготовку осіб, яких пропонували до складу виборчих комісій. Політичні амбіції, відсутність відповідної правової підготовки окремих членів виборчих комісій негативно впливали на роботу комісій у цілому.
Переважна більшість осіб, які мають здійснювати офіційне спостереження за роботою виборчих комісій і комісій з референдуму, висуваються також політичними партіями, що повинні, хоча це і не передбачено законодавством, підготовити запропонованих осіб до роботи в межах закону, коректного і неупередженого ставлення до інших учасників виборчого процесу і референдуму.
Необхідно враховувати, що найефективнішим методом впливу політичних партій на населення у виборчому процесі є пропаганда передвиборних платформ, у яких відбиваються нагальні проблеми суспільства, а також завоювання певною партією політичного і морального авторитету серед виборців, якщо вони діють в межах правового поля, визначеного виборчим законодавством.
Особлива роль у підвищенні правової культури учасників виборчого процесу і референдумів належить засобам масової інформації, яких необхідно розглядати як інструмент, за допомогою якого до населення доводиться інформація щодо організації та проведення виборів і референдумів, у тому числі й відповідні рішення державних органів, органів місцевого самоврядування, виборчих комісій.
Крім того, засоби масової інформації у виборчому процесі слід розглядати як інструмент, за допомогою якого можна роз'яснювати широкому загалу норми законодавства про вибори та референдуми; доводити до кожного громадянина його особисту причетність до формування вищого законодавчого органу, обрання глави держави, органів місцевого самоврядування, проведення в країні або у певному регіоні реформ шляхом прийняття відповідних рішень на всеукраїнсь-
302
підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів...
кому та місцевих референдумах, успіх яких значною мірою залежить від результатів свідомого волевиявлення, активності та відповідальності громадян за реалізацію своїх конституційних політичних прав. Сьогодні, як ніколи, засоби масової інформації мають віддзеркалювати громадянську свідомість суспільства, бути провідником соціальних і політичних змін, надавати можливість вільному конкуруванню політичних поглядів, ідей, уподобань, а тому забезпечення неупередженого, виваженого висвітлення подій виборчого процесу і референдумів,, активна участь в ініціюванні, організації та здійсненні заходів з підвищення правової культури учасників виборчого процесу і референдумів в Україні є найважливішими їх функціями і завданнями.
Об'єктивно, чим вищий рівень освіти громадянина, тим більше він політичне зорієнтований і, головне, схильний до демократичних змін. Рівень освіти, особливо політичної й правової, впливає на особистість громадянина, тобто у більш освічених людей розвинуте розуміння обов'язковості брати участь у політичному житті держави, почуття ефективності своєї участі в політичному процесі, а тому їм відкритий доступ до політичної влади. Потрібно усвідомити, що свою політичну функцію вибори та референдуми можуть виконати лише за наявності розвинутої правової культури їх учасників, дієздатного законодавства, його неухильного дотримання всіма громадянами і посадовими особами. Становлення в Україні демократичної правової державності, розвиток політичного, державного життя суспільства потребує суттєвого підвищення правосвідомості громадян, правової культури їх як учасників виборчого процесу і референдумів.
і
303
ТАТАРНІКОВАЛ.А
член Центральної виборчої комісії заслужений юрист України
ШАПОРЕНКО І.с.
радник Голови Центральної виборчої комісії, заслужений юрист України
РОЗГЛЯД ЗВЕРНЕНЬ УЧАСНИКІВ ВИБОРЧИХ
ПРОЦЕСІВ І РЕФЕРЕНДУМІВ ЯК ЗАСІБ ВПЛИВУ НА
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНИХ ПРАВ
ГРОМАДЯН
Серед конституційних прав і свобод, що гарантуються Основним Законом України, значне місце посідає право громадян на участь в управлінні державними справами, формуванні органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Центральна виборча комісія відповідно до визначених Законом повноважень під час проведення виборчих кампаній і всеукраїнського референдуму за народною ініціативою у 1999-2000 роках' забезпечувала реалізацію і захист виборчих прав громадян України та права на їх участь у референдумі. З цією метою використовувалися такі механізми, як розгляд звернень (заяв, скарг) громадян, політичних партій, виборчих блоків партій, інших учасників виборчих процесів, учасників референдуму; прийняття за результатами розгляду аргументованих рішень, надання відповідних роз'яснень; скасування неправомірних рішень виборчих комісій, комісій з референдуму нижчих рівнів; привернення уваги правоохоронних органів до протиправних дій, що чинилися під час виборчого процесу і проведення референдуму та вжиття заходів щодо відновлення порушених виборчих прав громадян, права на їх участь у всеукраїнському референдумі.
При розгляді звернень Центральна виборча комісія керувалася положеннями Законів України «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про всеукраїнський і місцеві референдуми», «Про звер-
' Аналіз правового захисту виборчих прав за 1997-1998 рр. висвітлено в Інформаційно-аналітичному виданні Центральної виборчої комісії «Парламент України: вибори-98.Частина 2».- С. 653-662.
нення громадян», а також Регламентом Центральної виборчої комісії, затвердженим постановою Центральної виборчої комісії від ІЗ серпня 1998 року № 352, та Інструкцією з діловодства Центральної виборчої комісії, затвердженою постановою Центральної виборчої комісії від 7 жовтня 1998 року № 534.
Крім зазначеної нормативної бази, якою встановлено порядок розгляду звернень виборчими комісіями, комісіями з всеукраїнського референдуму, позитивну роль у нормативному забезпеченні роботи зі зверненнями відіграли також постанови Центральної виборчої комісії від 8 липня 1999 року № 106 «Про Порядок реєстрації та розгляду документів, звернень, заяв і скарг у територіальних та дільничних виборчих комісіях» та від 6 березня 2000 року № 26 «Про Порядок реєстрації та розгляду документів, звернень, заяв і скарг, що надходять до комісій з всеукраїнського референдуму».
Звернення, що надійшли до Центральної виборчої комісії протягом 1999-2000 років, як правило, були розглянуті в установлені законодавством строки. За результатами розгляду звернень прийнято аргументовані рішення, авторам звернень надано роз'яснення та вжито відповідних заходів щодо відновлення порушених прав. Окремі з них надсилалися для розгляду до відповідних виборчих комісій, комісій з референдуму, органів державної влади і органів місцевого самоврядування, правоохоронних та інших органів.
Своєчасний та уважний розгляд звернень (заяв, скарг) в установленому законодавством порядку, залучення до розгляду заяв і скарг правоохоронних органів попередили судовий розгляд значної кількості виборчих спорів.
У виборців зросла довіра як до законів, так і до виборчих комісій. Збільшення кількості звернень (заяв, скарг) під час організації і проведення тих чи інших виборів від політичних партій та їх кандидатів свідчить про активізацію політичної боротьби, а також намагання окремих кандидатів та їх команд скористатися наявністю тієї чи іншої виборчої суперечки з метою привернути до себе увагу з боку громадськості.
Закон України «Про вибори Президента України», прийняття якого хоч і було подальшим кроком у політичній організації проведення президентської кампанії, у процесі практичного застосування спричинив низку проблем через недосконалість окремих його положень.
304
305
ТАТАРНІКОВА Л.А., ШАПОРЕНКО І.С.
З метою його однакового застосування та виключення умов для порушення Закону учасниками виборчого процесу Центральна виборча комісія здійснила велику за обсягом організаційно-методичну та інформаційно-роз'яснювальну роботу. Всього за час організації підготовки виборів Президента України Центральною виборчою комісією прийнято близько 400 постанов, що стосуються застосування положень Закону на всіх етапах виборчого процесу.
Необхідно зазначити, що Закон України «Про вибори Президента України» містить низку гарантій виборчих прав громадян, спрямованих на забезпечення прозорості виборчого процесу взагалі та передвиборної агітації зокрема, рівності виборчих прав громадян, гарантії щодо реалізації цих Ітрав, які не передбачені іншими законами про вибори та референдуми, що є позитивним фактором, який впливає на зменшення кількості звернень. Разом із тим, недостатньо врегульовані питання, що стосуються умов ведення передвиборної агітації, неоднозначність розуміння та застосування яких призводить до порушень законних інтересів одного кандидата шляхом надання переваг іншому. Це теж породжує низку звернень. Саме це спонукало до прийняття Центральною виборчою комісією постанови від 18 червня 1999 року № 96, якою затверджено Положення про порядок використання засобів масової інформації для проведення передвиборної агітації під час виборів Президента України у 1999 році, яким конкретизовано порядок застосування положень розділу V Закону в частині, що стосується використання ЗМІ під час ведення передвиборної агітації.
Постановами від 8 липня 1999 року № 104 «Про звернення Центральної виборчої комісії до посадових осіб та творчих працівників засобів масової інформації України» та від 15 липня 1999 року № 115 «Про звернення Центральної виборчої комісії до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб» Центральна виборча комісія зосередила увагу на необхідності неухильного дотримання цими суб'єктами припису про безумовну заборону їх участі у проведенні передвиборної агітації та вжиття заходів щодо недопущення таких порушень. Постановою Центральної виборчої комісії від 28 вересня 1999 року № 295 затверджено «Роз'яснення Центральної виборчої комісії щодо заборони проведення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям безплатно або на пільгових умовах відповідно товарів, послуг, цінних
306
розгляд звернень учасників виборчих процесів і референдумів...
паперів, грошей, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей», яким акцентовано увагу на додержанні правил поведінки згаданих осіб під час виборчого процесу.
Як уже наголошувалося, передвиборна агітація є одним із найважливіших засобів політичного впливу на виборців, формування думки виборця про конкретного кандидата, саме така обставина обумовила надходження до Центральної виборчої комісії значної кількості звернень (заяв, скарг), в яких ішлося про порушення встановленого порядку ведення передвиборної агітації.
Так, кандидат у Президенти України Мороз О.О. звернувся до Центральної виборчої комісії із заявою щодо критичних коментарів його виступу на загальнодержавному каналі УТ-1 ведучим передачі «Акценти» В. Лапікурою. З порушеного питання Центральною виборчою комісією було прийнято постанову від 28 жовтня 1999 року № 403, якою зобов'язано президента Національної телевізійної компанії України Долганова В.О. надати ефірний час зазначеному кандидату в Президенти України на каналі УТ-1 для спростування недостовірних, на його думку, відомостей про нього, що мали місце в передачі.
Реагуючи на лист кандидата у Президенти України Симонен-каП.М., Центральна виборча комісія постановою від 13 листопада 1999 року № 431 звернула увагу керівництва телеканалу «Інтер» на порушення під час трансляції передачі за участю С. Доренка як особи, яка не є громадянином України, положень частини першої статті 33 Закону України «Про вибори Президента України».
До Центральної виборчої комісії надійшло чимало звернень щодо упередженого й однобічного висвітлення в регіональних друкованих ЗМІ перебігу виборчого процесу та обставин, що стосуються особистостей кандидатів, а також щодо розповсюдження анонімних друкованих матеріалів, виготовлених з порушенням положень частини дев'ятої статті 31 Закону України «Про вибори Президента України», відповідно до яких усі друковані матеріали передвиборної агітації повинні містити інформацію про організацію, установу та осіб, відповідальних за їх випуск; реквізити установи, що їх друкувала; відомості про загальний тираж відповідного друкованого матеріалу. Багато звернень Центральною виборчою комісією направлено до правоохоронних органів для встановлення виготовлювачів і розповсюджувачів та-
307
ТАТАРНІКОВА Л.А., ШАПОРЕНКО І.С.
ких матеріалів та притягнення винних до відповідальності. Всього цп0 тягом 1999-2000 років до Міністерства внутрішніх справ членами Центральної виборчої комісії було надіслано 820 запитів щодо заяв « яких ішлося про порушення виборчого законодавства.1
В окремих зверненнях громадян, що надійшли до Центральної виборчої комісії в період президентських виборів, йшлося про факти не-включення громадян до списку виборців, про непоодинокі випадки допущення неточностей у списках виборців та включення до списків виборців померлих. Членами Центральної виборчої комісії оперативно вживалися передбачені законом заходи до вирішення скарг, що надходили до Комісії до дня голосування або в день голосування.
З метою встановлення обставин, що спричиняють надходження скарг та посилення контролю за дотриманням встановленого законодавством порядку проведення передвиборної агітації в ході підготовки та проведення виборів Президента України при Центральній виборчій комісії було утворено Спеціальну групу контролю за дотриманням встановленого чинним законодавством порядку проведення передвиборної агітації у засобах масової інформації усіх форм власності (постанова Центральної виборчої комісії від 26 липня 1999 року № 123), до складу якої увійшли члени Центральної виборчої комісії та працівники її Секретаріату, представники Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Асоціації представників засобів масової інформації, Управління координації діяльності державних засобів масової інформації Держкомінформполітики України, Української телевізійної спілки, Управління програмної політики та міжнародних зв'язків Держтелерадіо України. Основними завданнями цієї групи визначено розгляд звернень громадян України, інших учасників виборчого процесу про порушення вимог Закону України «Про вибори Президента України» та дотримання передбаченого чинним законодавством порядку проведення передвиборної агітації в засобах масової інформації усіх форм власності.
За результатами роботи Спеціальної групи з контролю, Центральною виборчою комісією 12 жовтня 1999 року прийнято постанову № 340 «Про дотримання положень Закону України «Про вибори Пре-
' Із 820 запитів, надісланих Центральною виборчою комісією на адресу органів внутрішніх справ, отримано відповідей на 385, на решту запитів відповіді надсилалися безпосередньо на адреси заявників.
308
РОЗГЛЯД звернень учасників виборчих процесів і референдумів...
зидента України» щодо проведення передвиборної агітації», якою діяльність Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Державного комітету інформаційної політики України, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, територіальних виборчих комісій визнано в частині ведення передвиборної агітації недостатньою, а Державному комітету телебачення та радіомовлення України, Державному комітету інформаційної політики України, Національній телекомпанії України вказано на недопустимість підтримки або надання переваг у будь-якій формі тому чи іншому кандидату в Президенти України та їх передвиборним програмам державними телерадіокомпаніями, посадовими особами, творчими працівниками засобів масової інформації в період виборчої кампанії. При цьому особливу увагу було звернуто на додержання встановленої Законом заборони стосовно включення до інформаційних та інших телепрограм агітаційних матеріалів кандидатів у Президенти України або політичної реклами. Керівників вищезазначених органів та організацій зобов'язано вжити заходів щодо недопущення в подальшому порушень Закону України «Про вибори Президента України» в частині висвітлення засобами масової інформації перебігу передвиборної агітації, а також фактів створення нерівних умов при наданні кандидатам у Президенти України теле-, радіоефіру та друкованих площ для ведення передвиборної агітації. Цією постановою також звернуто увагу Міністерства внутрішніх справ України на необхідність належного розгляду звернень Центральної виборчої комісії, територіальних виборчих комісій щодо порушення виборчого законодавства України та проведення перевірок і реагування на порушення. Як підсумок, слід відзначити прогресивний у плані вирішення спорів, пов'язаних з порушенням встановлених правил передвиборної агітації, досвід Росії, де при Президентові Російської Федерації функціонувала Судова палата з інформаційних спорів, яка розглядала і вирішувала інформаційні суперечки, що випливали з порушень порядку і правил ведення передвиборної агітації через засоби масової інформації.
Аналіз звернень, що стосуються використання засобів масової інформації під час проведення передвиборної агітації, засвідчує, що Закон України «Про вибори Президента України» у цій частині не відповідає вимогам практики організації виборчого процесу і потребує вдосконалення. Насамперед, слід зазначити, що Закон, суворо
309
ТАТАРНІКОВА Л.А., ШАПОРЕНКО І.С.
застерігаючи органи державної влади, органи місцевого самовряду. вання та їх посадових осіб від можливих порушень прав кандидатів у жодному випадку не передбачав відповідальності за такі порушення1
З урахуванням набутого досвіду під час виборчих кампаній Центральною виборчою комісією підготовлено і надіслано Голові Верховної Ради України пропозиції про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення2 для вирішення питання про внесення їх у порядку законодавчої ініціативи па розгляд Верховної Ради України. В законопроекті передбачається адміністративна відповідальність за порушення заборони участі у передвиборній агітації та за виготовлення або поширення анонімних агітаційних друкованих матеріалів тощо. Взагалі пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення 22 новими статтями.
Чимало положень Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», прийнятого у 1991 році (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 19.06.1992 р. № 2481-12) є такими, що не відповідають Конституції України. У зв'язку із цим Центральна виборча комісія деякі процедурні питання підготовки і проведення референдуму здійснювала на підставі судових рішень.
Так, виходячи з того, що відповідно до частини третьої статті 17 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» свідоцтво про реєстрацію та посвідчення членів ініціативної групи з всеукраїнського референдуму повинні видаватися за формами, що встановлюються Президією Верховної Ради України, а Конституцією України такий орган не передбачено, Центральна виборча комісія відмовила в реєстрації ініціативної групи із всеукраїнського референдуму м. Житомира. Постанова Комісії від 14 грудня 1999 року № 444 «Про подання міського голови м. Житомира щодо реєстрації ініціативної групи із всеукраїнського референдуму» була оскаржена головою ініціативної групи м. Житомира Григор'євим В.В. у Печерському районному суді м. Києва. Суд, задовольнивши скаргу рішенням від 21 грудня 1999 року, визнав постанову ЦВК неправомірною, скасував її і зобов'язав Комісію зареєструвати цю групу та видати свідоцтво про реєстрацію, а членам ініціативної групи -
' Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції «Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики» - К., 2000. - С. 75. 2 Постанова Центральної виборчої комісії від 19.02.2001 № 9.
310
розгляд звернень учасників виборчих процесів і референдумів...
посвідчення за формою, що повинна бути встановлена, як ухвалено судом, Центральною виборчою комісією.
У більшості звернень, що надходили до Центральної виборчої комісії під час організації підготовки і проведення всеукраїнського референдуму, що відбувся 16 квітня 2000 року, йшлося в основному про порушення вимог положень Закону з питань проведення голосування при зміні громадянином місця свого перебування в період між поданням списків для загального ознайомлення і днем референдуму, про видачу під час голосування учасникам референдуму більше одного бюлетеня з одного і того ж самого питання та голосування за учасників референдуму іншими особами. Серед поданих звернень щодо порушень прав громадян на участь у всеукраїнському референдумі 60 відсотків стосуються питань проведення голосування при зміні громадянином місця свого перебування в період між поданням списків для загального ознайомлення і днем референдуму; близько 12 відсотків -з порушення процедури голосування; приблизно стільки ж - із порушення інших положень законодавства про всеукраїнський референдум. Для перевірки і відповідного реагування такі звернення надсилалися до комісії із всеукраїнського референдуму Автономної Республіки Крим, відповідних обласних, Київської і Севастопольської міських комісій з всеукраїнського референдуму та до правоохоронних органів. Окремі з них перевірялися безпосередньо членами Центральної виборчої комісії та працівниками її Секретаріату з виїздом на місця.
Звернення, що надійшли під час організації та проведення виборів народних депутатів України в одномандатних виборчих округах замість депутатів, які вибули, та повторних виборів народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 221(м. Київ), що відбулися 25 червня 2000 року, стосувалися в основному невключення представників деяких політичних партій до складу виборчих комісій; відмови в реєстрації кандидатами у народні депутати України; порушення положень про складання списків виборців; недодержання заборони на участь у проведенні передвиборної агітації органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; порушення виборчих процедур та виборчих прав громадян під час голосування; визнання виборів недійсними тощо.
Зі змісту звернень, що надходили до Центральної виборчої комісії протягом 1999-2000 років, випливає, що порушення законодавства про вибори та референдуми допускалися багатьма учасниками виборчих
311
ТАТАРНІКОВА Л.А., ШАПОРЕНКО І.С.
процесів, всеукраїнського референдуму, в тому числі членами виборчих комісій, комісій з всеукраїнського референдуму, кандидатами та виборцями. Такі порушення мали місце здебільшого через правову необізнаність та непоінформованість учасників виборчих процесів і референдуму, неправильне розуміння ними чинного законодавства про вибори, референдуми. В окремих випадках порушення допускалися свідомо. Це характерно для ведення передвиборної агітації.
Разом із тим, багатьох звернень можна було б уникнути, якби чинне законодавство про вибори і референдуми не рясніло внутрішніми суперечностями, прогалинами, а окремі його положення не допускали різного їх тлумачення. Незважаючи на спроби законодавців поліпшити законодавчу базу про вибори і референдуми, закони все Іце залишаються широко відкритими для вдосконалення, особливо в частині приведення їх у відповідність до вимог Основного Закону.
Рішенням Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року були визнані неконституційними понад 20 положень Закону України «Про вибори народних депутатів України». На виконання цього Рішення Верховна Рада України мала б привести цей Закон у відповідність до Конституції України. Однак, на жаль, цього не зроблено. Саме такі обставини обумовили неоднозначне тлумачення окремих положень Закону як виборчими комісіями, так і іншими учасниками виборчого процесу, що й призвело до численних звернень до різних інстанцій.
Розгляд звернень учасників виборчих процесів і референдумів засвідчує, що закони про вибори та референдуми мають суттєві недоліки в частині забезпечення реалізації й захисту конституційних виборчих прав громадян та права на їх участь у референдумах і потребують нагального вдосконалення.
Оскільки, у зв'язку з появою в засобах масової інформації в ході перебігу виборчих кампаній і референдумів недостовірної інформації реалізація виборчих прав громадян, права на їх участь у референдумах обмежується, слід законодавче встановити відповідальність за свідомо необ'єктивне висвітлення ходу підготовки і проведення виборів, референдумів засобами масової інформації.
Паралельність оскарження виборчих прав громадян до виборчих комісій вищого рівня або до суду передбачена чинним законодавством про вибори і референдуми певною мірою сприяє тяганині. Скар-
розгляд звернень учасників виборчих процесів і референдумів...
ги мають розглядатися судами з урахуванням швидкоплинності виборчого процесу в максимально короткі строки. Тому важливо закріпити у чинних виборчих законах, у процесуальному законодавстві України вимоги щодо розмежування повноважень виборчих комісій, комісій з референдуму, судів, правоохоронних органів з питань розгляду звернень з виключенням можливості паралельного їх розгляду. Запровадження порядку, який усував би одночасний розгляд виборчою комісією, комісією з референдуму та судом однієї і тієї самої за змістом скарги та здійснення розгляду звернень про порушення виборчих прав громадян, права на їх участь у референдумах спеціалізованими судами в колегіальному складі (у складі не менше трьох суддів) дасть можливість більш повно і об'єктивно розглядати виборчі суперечки та виносити правильні і справедливі рішення1.
Залишається законодавчо неврегульованим питання щодо незабезпечення конституційних виборчих прав громадян, права на їх участь у референдумах на різних етапах виборчого процесу та референдуму через неоднозначність положень у законодавстві щодо місця проживання і місця прописки громадян та відсутність уніфікованого переліку документів, що посвідчують особи. Отже, встановлення вичерпного переліку документів, що посвідчують особу громадянина, та на підставі яких виборцям, учасникам референдумів видаються бюлетені, чітке визначення поняття «місце постійного проживання громадянина» - ще один блок проблем, що потребує законодавчого вирішення.
Слід зазначити, що в чинному законодавстві про вибори та референдуми до цього часу не вирішено питання щодо мови друкування бюлетенів для голосування у місцях компактного проживання національних меншин. Поза увагою законодавців залишилася також проблема участі у виборах, референдумах громадян з вадами зору, адже, за відомостями Українського товариства сліпих, таких осіб у нашій державі понад 50 тисяч. Позбавлення цих громадян можливості брати участь у виборах та референдумах із суто технологічно не врегульованих питань є порушенням їх конституційних прав і підґрунтям для шахрайства у боротьбі за голоси виборців, учасників референдумів.
' Збірник матеріалів міжнародної науково-практичної конференції «Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики* - К., 2000. - С.24.
312
313
ТАТАРНІКОВАЛ.А., ШАПОРЕНКО І.С.
Тому, щоб забезпечити виборчі права, право на участь у рефереіі думах цих громадян України, виникла необхідність законодавчого закріплення положень про можливість друкування виборчих бюлетенів, бюлетенів для голосування на референдумах, для голосування в місцях компактного проживання національних меншин поряд з державною мовою і мовою відповідної національної меншини та положень про виготовлення спеціальних бюлетенів для голосування громадян з вадами зору.
Водночас актуальним є вдосконалення чинного законодавства передусім Іцодо синхронності законів про вибори, референдуми з іншими законами України про карну й адміністративну відповідальність з такою умовою, щоб не залишались безкарними дії, які спричинюють порушення. Чинне законодавство має передбачити чітку відповідальність за кожний вид порушення прав громадян під час виборів та референдумів.
Розглянувши через призму звернень окремі моменти виборчих перегонів, як це стало модним називати, що відображають трансформаційні процеси українського суспільства та розвитку його самосвідомості, можна зробити висновок, що виборчий процес з рухом часу вперед набуває більшої гостроти, ускладнюється. За таких обставин особливого значення набуває правова освіта населення, набуття широкими верствами населення знань про вибори і референдуми та навичок у застосуванні цих знань. Слід зазначити, що в цьому напрямі зроблено крок уперед. Хочемо наголосити на тій значній ролі, яку відіграє у сприянні правовій поінформованості населення України розроблена фахівцями Центральної виборчої комісії та схвалена Указом Президента України від 8 грудня 2000 року «Концепція підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів в Україні». В розвиток її Кабінетом Міністрів України розроблено та затверджено відповідні заходи, до реалізації яких залучено широке коло державних структур та наукових установ. Активну участь у їх виконанні візьмуть члени Центральної виборчої комісії, фахівці ЇЇ Секретаріату.
314
СТАРОВОЙТОВАГ.М.
член Центральної виборчої комісії,
заслужений юрист України
ОЗИМЧУКН.В. помічник члена Центральної виборчої комісії
ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА
ПРО ВИБОРИ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД ТА
СІЛЬСЬКИХ, СЕЛИЩНИХ, МІСЬКИХ ГОЛІВ
Вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад (далі - депутатів), а також сільських, селищних, міських голів відбуваються на основі гарантованого статтею 71 Конституції України та Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Конституційні засади щодо проведення місцевих виборів викладені у статтях 69-71 та 140,141 Конституції України. Статтею 70 Конституції України проголошено загальне виборче право голосу на місцевих виборах для всіх громадян України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років. Не мають права голосу лише громадяни, яких визнано судом недієздатними. У статті 71 Конституції України всім виборцям гарантується вільне волевиявлення.
Стаття 140 Конституції України надає територіальній громаді - жителям села чи добровільно об'єднаним у сільську громаду жителям кількох сіл, селища, міста - право самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, тобто право місцевого самоврядування. Як зазначається у цій самій статті, територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування є також районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до статті 141 Конституції України жителі сіл, селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки обирають депутатів відповідної ради. На таких самих засадах територіальні громади обирають на чотири роки відповідно сільського, селищного, міського голову.
315
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУК Н.В.
Участь громадян України у виборах до органів місцевого самоврядування є однією з форм реалізації ними права на участь у місцевому самоврядуванні.
Відповідно до статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України мають реалізувати своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Отже, особливістю місцевих виборів є те, що право на участь у них надається жителям сіл, селищ, міст, об'єднаних у територіальні громади. Порядок підготовки і проведення місцевих виборів визначає, відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».
Конституційне право виборців на вільне волевиявлення містить частина перша статті 6 Закону, де зазначено, що участь у місцевих виборах - це особиста справа громадянина України. Закон забороняє примушувати виборця до участі чи неучасті у виборах. У зазначеній вище статті містяться положення як активного, так і пасивного виборчого права. Зокрема, в частині четвертій та шостій зазначено, що депутатом місцевої ради, сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який має право голосу і па день виборів досяг 18 років. Не може бути обраний депутатом місцевої ради, сільським, селищним, міським головою громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.
Незважаючи на те, що Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» прийнято у 1998 році після прийняття Конституції України, він містить низку положень, що суперечать положенням Конституції, а тому, відповідно до вимог статті 8 Конституції України, ці положення не можуть застосовуватися. Зокрема, не може застосовуватися положення частини третьої статті 6 цього Закону щодо призупинення здійснення виборчого права для осіб, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, - на час перебування в цих місцях. Зазначене вище випливає також із Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98, яким визнано таким, що не відповідає статті 70 Конституції України, положення частини четвертої статті 3 Закону України «Про вибори народних депутатів України», згідно з яким «здійснення виборчого пра-316
Проблеми вдосконалення законодавства про вибори депутатів місцевих рад...
ва зупиняється для осіб, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, - на час перебування в цих місцях».
Конституційний Суд України в зазначеному Рішенні визнав неконституційними також низку інших положень Закону України «Про вибори народних депутатів України». Оскільки аналогічні положення містяться і в Законі України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», вони також не можуть застосовуватися, незважаючи на їх наявність у тексті Закону. Зокрема, це стосується положення частини третьої статті 1 Закону, а саме: «Вважається, що виборці, які не взяли участі в голосуванні на виборах, підтримують результати волевиявлення тих виборців, які взяли участь у голосуванні на виборах».
Зазначеним Рішенням визнано також неконституційними положення Закону, що обмежують захист виборчих прав громадян у судовому порядку, тому статті 22, ЗО, 38 та інші Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» мають застосовуватися з урахуванням зазначеного Рішення Конституційного Суду. Незважаючи на наявність у чинному Законі неконституційних положень, відповідні зміни до нього після прийняття Конституційним Судом вищезазначеного Рішення до цього часу не внесені. Отже, є нагальна необхідність удосконалення законодавства про місцеві вибори, з огляду, зокрема, на наближення строку проведення чергових місцевих виборів, що мають відбуватись у 2002 році.
Найбільш надійною гарантією захисту виборчих прав суб'єктів виборчого процесу є, безперечно, досконале виборче законодавство, що забезпечує вчасне, прозоре проведення виборчого процесу, право на оскарження неправомірних дій або бездіяльності посадових осіб, на яких покладено організацію виборів, а також інших суб'єктів виборчих правовідносин, своєчасне усунення порушень виборчого законодавства, тому вкрай важливо внести необхідні зміни до чинного законодавства про місцеві вибори, спрямовані на вдосконалення його положень. Про необхідність внесення таких змін свідчить також практика застосування чинного законодавства про місцеві вибори.
З часу прийняття Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» накопичено значний досвід його застосування. Під час проведення чергових місцевих виборів 29 березня 1998 року з урахуванням існуючого адміністративно-територіального поділу України обирались депутати до місцевих
317
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУКН.В.
рад: сільських - 10271; селищних - 790; міських міст районного значення - 280; районних у містах - 87; міських міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення -171; районних -490; обласних - 24; міст Києва та Севастополя.
Відповідно до статті 9 Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», крім чергових місцевих виборів, можуть проводитися також вибори позачергові, повторні, замість тих депутатів і голів, які вибули, а також у разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці. За інформацією, щ0 надійшла до Центральної виборчої комісії від Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, в Україні з квітня 1998 року до грудня 2000 року проведено 2500 місцевих виборів. Отже, існує значний досвід застосування чинного законодавства щодо проведення місцевих виборів, вивчення якого дає підстави зробити висновок про недосконалість низки положень чинного Закону та необхідність внесення до нього змін.
До Центральної виборчої комісії, на яку згідно зі статтями 1 та 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» покладено здійснення консультативно-методичного забезпечення місцевих виборів, зокрема діяльності виборчих комісій, під час проведення виборів надходили численні звернення з різних регіонів України з проханням надати роз'яснення стосовно окремих положень Закону. Зокрема, з квітня 1998 до грудня 2000 року до Центральної виборчої комісії надійшло близько 200 письмових звернень щодо надання роз'яснень окремих положень виборчого Закону, а також скарг на порушення його норм. Про велику кількість звернень учасників виборчого процесу щодо захисту своїх виборчих прав свідчать також статистичні дані, наведені Верховним Судом України в «Узагальненні практики застосування судами законодавства, пов'язаного з виборами народних депутатів України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Так, під час проведення в 1998 році місцевих виборів до судів України надійшло 1777 скарг, зокрема 1451 скарга, пов'язана з прийняттям рішень, діями або бездіяльністю територіальних, окружних і дільничних виборчих комісій. Крім того, судами розглянуто 41 заяву виборчих комісій щодо скасування рішень про реєстрацію кандидата в депутати місцевої ради, на посаду сільського, селищного, міського голови, а також 326 інших скарг, пов'язаних з проведенням місцевих виборів. У зазначеному вище узагальненні на підставі вивчення практики застосування су-
318
Проблеми вдосконалення законодавства про вибори депутатів місцевих рад...
дами законодавства, пов'язаного з місцевими виборами, стверджується, що судові помилки, які мали місце при розгляді судових справ, у багатьох випадках траплялися через недосконалість виборчого законодавства, неузгодженість його норм з нормами ЦПК України, а в окремих випадках - через відсутність відповідних норм процесуального права.
Центральна виборча комісія не наділена повноваженнями щодо розгляду скарг, що виникають під час проведення місцевих виборів, але, зважаючи на свій статус постійно діючого державного органу, вивчає й аналізує звернення учасників виборчого процесу, їх пропозиції щодо вдосконалення чинного виборчого законодавства. На запит Комісії з регіонів України надійшло 290 пропозицій щодо внесення змін до чинного законодавства про місцеві вибори. Ці пропозиції в Центральній виборчій комісії вивчено, проаналізовано та систематизовано. У них пропонується, зокрема, внести такі зміни до чинного законодавства про місцеві вибори:
- при визначенні загального складу районної та обласної рад враховувати не тільки кількість територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району або області, а й чисельність населення у відповідних громадах;
- надання виборчим комісіям права зняття з реєстрації кандидата, який допустив порушення виборчого законодавства, без встановлення судом факту його вчинення, передбачивши можливість оскарження рішень комісії до суду;
- запровадження відповідальності суб'єктів подання пропозицій щодо кандидатур до складу виборчих комісій за їх роботу в комісії;
- чітко визначити в Законі, на підставі яких документів підтверджується місце проживання виборця, що пов'язане також із забезпеченням права на участь у місцевих виборах військовослужбовців, курсантів, студентів, осіб, які перебувають у лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, інших місцях тимчасового перебування;
- визначення у Законі механізму забезпечення для всіх суб'єктів виборчого процесу рівних умов та можливостей при використанні всіх видів засобів масової інформації;
- запровадження ефективного контролю за порядком фінансування передвиборної агітації, що має забезпечити прозорість у фінансуванні передвиборної агітації за рахунок власних виборчих фондів;
- чітке визначення джерел та порядку фінансування місцевих виборів;
319
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУК Н.В.
- скорочення строків, визначених Законом, проведення виборів з мість депутатів, які вибули, та сільських, селищних, міських голів-
- встановлення в Законі чітких положень про правові наслідки щодо порушень виборчого законодавства.
На підставі викладеного вище, маємо дійти висновку, що практика застосування Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» під час проведення чергових повторних виборів та виборів замість тих депутатів і голів, які вибули, переконливо засвідчила про необхідність суттєвого вдосконалення чинного законодавства про місцеві вибори.
З огляду на те, що чергові вибори 1998 року проводились за прийнятим 14 січня 1998 року, тобто під час проведення виборчої кампанії, новим Законом, що містив низку неконституційних положень, а також суттєві прогалини в регулюванні правовідносин щодо проведення місцевих виборів, та з метою консультативно-методичного забезпечення роботи виборчих комісій під час підготовки та проведення чергових виборів 29 березня 1998 року Центральною виборчою комісією були розроблені та затверджені постановою від 16 лютого 1998 року № 71 методичні рекомендації «Про деякі питання застосування виборчими комісіями положень Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».
Крім того, за сприяння Міжнародної фундації виборчих систем (ІРЕ5) у лютому 1998 році був виданий Посібник для членів дільничних виборчих комісій по виборах народних депутатів України та виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.
Усі дільничні виборчі комісії були забезпечені методичними рекомендаціями та посібником і користувалися ними під час виборів.
Чинним законодавством не врегульовані також питання щодо спостереження за місцевими виборами, тому Центральною виборчою комісією прийнято дві постанови з цього питання, а саме: постанова від 9 лютого 1998 року № 52 «Про офіційних спостерігачів від інших держав і міжнародних організацій та їх статус при підготовці та проведенні виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та постанова від 6 серпня 1998 року № 326 «Про зразок посвідчення офіційних спостерігачів від інших держав та міжнародних організацій на повторних виборах, виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів замість тих, які вибули».
Проблеми вдосконалення законодавства про вибори депутатів місцевих рад,..
Як зазначено вище, здійснюючи відповідно до вимог чинного законодавства повноваження стосовно консультативно-методичного забезпечення місцевих виборів, Центральна виборча комісія набула значний обсяг інформації щодо застосування Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», яку використовує при опрацюванні законопроектів, що надходять для вивчення від Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, та при опрацюванні пропозицій щодо внесення змін до чинного Закону. Зауважимо, що з часу прийняття чинного Закону про місцеві вибори, в ньому зазнало зміни тільки одне положення: 16 лютого 1999 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», яким чинний Закон доповнено статтею 50і щодо терміну повноважень депутатів місцевих рад сільських, селищних, міських голів, обраних на позачергових виборах. Інші зміни і доповнення до чинного Закону, незважаючи на його недоліки, не вносились. Це, зокрема, пояснюється тим, що існує нагальна потреба у внесенні не окремих, а системних змін до чинного законодавства. Законопроектами, що пропонували внесення системних змін до чинного законодавства про місцеві вибори і направлялись для вивчення Центральній виборчій комісії, є проект Кодексу законів про місцеве самоврядування в Україні (Муніципальний кодекс України) та проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (реєстраційний № 5047-2 від 14.07.2000 р.), який Верховна Рада України розглянула в першому читанні і доручила доопрацювати його Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. За пропозицією Комітету доопрацювання законопроекту здійснювалось за участю Центральної виборчої комісії. Зазначений законопроект, на відміну від чинного Закону, за яким місцеві вибори проводились за мажоритарною виборчою системою, передбачав запровадження на місцевих виборах пропорційної системи виборів, за якою депутати рад, крім депутатів сільських рад, мали обиратись за списками від місцевих осередків партій (блоків). Законопроект містив положення, що не відповідають вимогам Конституції України, внутрішньо суперечливі, одночасно в ньому відсутні окремі положення, що мають регулювати виборчі правовідносини. У ньому недодержано конституційного принципу рівного права, відповідно до якого всім виборцям і
320
П    1-385
321
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУК Н.В.
всім кандидатам у депутати надаються і гарантуються рівні правові можливості для реалізації своїх виборчих прав. Так, частиною другою статті 7 проекту цього Закону передбачалось надати право висування кандидатів у депутати сільської, селищної, міської, районної у місті, районної обласної ради лише місцевим осередкам політичних партій та їх блокам Що звужувало виборчі права громадян, встановлені чинним Законом. У проекті Закону не надавалось право територіальним громадам на участь У формуванні районних та обласних рад, чим порушувались вимоги статті 140 Конституції України. Проект Закону не містив положень щодо надання права на участь у виборах членам територіальних громад, які в День голосування знаходяться у стаціонарних лікувальних, санаторно-оздоровчих закладах, на суднах, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України, в інших місцях тимчасового проживання з обмеженими можливостями пересування, а також тих жителів сіл, селищ, Міст, які за станом здоров'я не можуть прийти у день голосування на виборчі дільниці. Отже, проект Закону суттєво обмежував, порівняно з чинним законодавством, право членів територіальних громад на участь у місцевих виборах, що не відповідає вимогам статті 22 Конституції України. Законопроектом передбачалося запровадити два рівні виборчих комісій: територіальні та дільничні. При цьому не було визначено, що Під час проведення виборів депутатів сільської ради за мажоритарною виборчою системою повноваження, що за чинним Законом виконують окружні виборчі комісії, мають покладатися на територіальні виборчі комісії. Вимагали уточнення і доопрацювання, узгодження з Нормами Конституції України, інших Законів, що регулюють проведення виборів, референдумів, здійснення місцевого самоврядування, й інші положення законопроекту.
З огляду на вищезазначене, Верховна Рада України постановою від 24 травня 2001 року доручила Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування доопрацювати проект Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (реєстраційний № 5047-2), передбачивши при доопрацюванні, що:
- вибори депутатів сільських, селищних, міських (міст районного значення), районних у містах рад мають проводитись за мажоритарною системою;
- вибори депутатів міських (міст Києва і Севастополя, республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення), район-
322
Проблеми вдосконалення законодавства про вибори депутатів місцевих рад...
них та обласних рад мають проводитись за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою, відповідно до якої 50 відсотків депутатів обираються за списками від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва, а 50 відсотків - в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості;
- для виборів депутатів районних і обласних рад необхідно передбачити прогресивну нелінійну шкалу для норми представництва територіальних громад.
Верховна Рада України запропонувала також Комітету залучити для доопрацювання зазначеного законопроекту (за згодою) членів Центральної виборчої комісії.
На виконання зазначеної вище постанови Верховної Ради України Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування за участю Центральної виборчої комісії підготував проект Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», що враховує вимоги Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року № 1-рп/98, досвід застосування чинного Закону про місцеві вибори, пропозиції і зауваження, що надійшли під час застосування його положень та під час опрацювання законопроектів про внесення змін до чинного Закону.
20 червня 2001 року зазначений законопроект, опрацьований за участю Центральної виборчої комісії, передано для розгляду Верховній Раді України. Проектом Закону передбачено, що вибори депутатів сільських, селищних, міських (міст районного значення), районних у місті рад проводяться за мажоритарною виборчою системою, а вибори депутатів міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення), районних та обласних рад, Київської, Севастопольської міських рад - за змішаною (мажоритарно-пропорційною) виборчою системою, відповідно до якої 50 відсотків депутатів обираються за списками від місцевих осередків (організацій) політичних партій, місцевих осередків (організацій) політичних партій, що об'єдналися у виборчий блок (далі - місцеві осередки партій (блоків) в багатомандатному окрузі на основі пропорційного представництва, а 50 відсотків - в одномандатних округах на основі відносної більшості. Вибори сільських, селищних, міських голів пропонується проводити так, як і у чинному Законі,- за мажоритарною виборчою системою відносної більшості.
323
СТАРОВОЙТОВА Г.М., ОЗИМЧУК Н.В.
Зміна системи формування органів місцевого самоврядування, ш0 відображає політичну волю Верховної Ради України, є головною, але далеко не єдиною особливістю проекту Закону, порівняно з чинним Законом про місцеві вибори.
У проекті Закону приведені у відповідність до Конституції України положення, що визнані неконституційними Рішенням Конституційного Суду України. В ньому враховано пропозиції, що надходили з регіонів, щодо закріплення положення, згідно з яким загальний склад районної, обласної ради, що представляють відповідно до Конституції України спільні інтереси територіальних громад, має формуватись з урахуванням не тільки кількості територіальних громад, що входять до складу відповідного району, області, як це передбачено в чинному Законі, а також від кількості виборців цих громад. Враховані також пропозиції про зменшення загального складу районної ради зі 120 до 90 депутатів, а обласної ради - з 200 до 150 депутатів. В законопроекті чітко визначено, що право висування кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови та право бути обраним депутатом місцевої ради, сільським, селищним, міським головою мають громадяни України, які мають право голосу і належать до відповідної територіальної громади. Право висування кандидатів у депутати та на посаду сільського, селищного, міського голови реалізується виборцями через місцеві осередки партій (блоків), збори виборців за місцем проживання, трудової діяльності та навчання або шляхом самовисування в порядку, запропонованому у законопроекті. Право висування кандидатів надається місцевому осередку партії, яка зареєстрована не пізніш як за рік до дня проведення виборів, а виборчому блоку - за умови, що до його складу входять місцеві осередки партій, зареєстровані не пізніш як за рік до дня проведення виборів. Законопроект, на відміну від чинного Закону, не передбачає надання права на висування кандидатів у депутати, на посаду сільського, селищного, міського голови громадським організаціям.
З огляду на численні пропозиції, законопроектом передбачено скоротити строки призначення повторних виборів та виборів депутатів сільських, селищних, міських голів замість тих, які вибули, з 90 до 60 днів, що має на меті скорочення витрат із місцевих бюджетів. Законопроект містить положення щодо проведення виборів у разі поділу адміністративно-територіальної одиниці, що не передбачено чинним Законом.
проблеми вдосконалення законодавства про вибори депутатів місцевих рад...
Новелою законопроекту є статті щодо системи виборчих комісій та їх утворення. Визначено повноваження Центральної виборчої комісії. В чинному Законі ці положення відсутні. З урахуванням чисельних пропозицій передбачено утворення виборчих комісій двох рівнів - територіальні та дільничні, а повноваження, що виконували окру-ясні виборчі комісії, законопроектом покладаються на територіальні виборчі комісії.
З метою забезпечення незалежності виборчих комісій від органів, до яких мають проводитись вибори, у законопроекті передбачено утворення виборчих комісій не відповідними радами, а виборчими комісіями вищого рівня, як це передбачено в Законі України «Про вибори народних депутатів України», схваленому Верховною Радою України. З огляду на вірогідність одночасного проведення виборів народних депутатів України і місцевих виборів, важливо передбачити однаковий порядок утворення виборчих комісій на однакових умовах. В законопроекті передбачається механізм розподілу керівних посад у виборчих комісіях з урахуванням принципу рівного представництва всіх місцевих осередків партій (блоків).
Законопроектом передбачено порядок заміщення депутатів, які вибули в багатомандатному виборчому окрузі, кандидатами за їх черговістю у списках, що, на нашу думку, дозволить скоротити витрати з місцевих бюджетів на проведення виборів.
Суттєво доповнено, конкретизовано положення проекту стосовно складання списків виборців, передвиборної агітації, гарантій діяльності кандидатів, їх довірених осіб, уповноважених представників місцевих осередків партій (блоків), спостереження за виборами, а також відповідальності за порушення виборчого законодавства, фінансового та матеріально-технічного забезпечення підготовки і проведення виборів. 5 липня 2001 року Верховна Рада України розглянула цей законопроект, схвалила його в першому читанні і доручила Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування доопрацювати та подати його на друге читання.
До особливостей законопроекту слід віднести те, що його положення уніфіковано відповідно до положень інших виборчих законів та законопроектів щодо проведення всеукраїнських і місцевих референдумів, а тому з його прийняттям буде зроблено наступний крок до створення Виборчого кодексу України.
324
325
ПОПОВ/.8. голова правління
всеукраїнської громадської організації Комітет виборців України
РЕКОМЕНДАЦІЇ ОБОЄ ЩОДО ПРОВЕДЕННЯ
ДЕМОКРАТИЧНИХ ВИБОРІВ В УКРАЇНІ ТА
ПРОБЛЕМИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ
Україна проголосила курс на інтеграцію в Європу і проводить свою політику віДПОшДно до декларацій демократичної, правової держави. Однією із суттєвих ознак інтеграції є відповідність національного законодавства євРопейським стандартам. У контексті організації та проведення виборів авторитетною європейською інституцією є Бюро з Демократичних Інститутів та Прав Людини ОБСЄ. Ця організація направляє найчисельніші міжнародні делегації для спостереження за виборами в регіоні ОБСЄ. На запрошення Центральної виборчої комісії та Мін1стеРства закордонних справ України така делегація здійснювала спостереження за виборами народних депутатів України в 1998 ропі- Місію очолював пан Каре Воллан, до ЇЇ складу входило 16 довгострокових та 243 короткострокові спостерігачі. Така сама місія здійснювала спостереження за виборами Президента України в 1999 році, в ,-•,• складі працювало 18 довгострокових спостерігачів, 270 короткострокових спостерігачів у першому турі виборів та 150 короткострокових у другому турі. Головою місії БДШЛ призначило пана Саймона Осборна.
Звіти місій ОБСЄ/БДІПЛ про спостереження за виборами є базовими політичними Документами для європейських інституцій, які досліджують Україну та розробляють рекомендації для співпраці з нашою державою. Останнім часом підвищився інтерес європейських мо-ніторингових структур до подій в Україні. Це пов'язано з політичними скандалами кінця 2000 - початку 2001 років, коли українське питання постійно було предметом уваги не лише європейських засобів масової інформації, але й ставилося на розгляд Парламентської Асамблеї Ради Європи, готувалися спеціальні доповіді для Європейської Комісії, Європейського Союзу та інших панєвроиейських утворень.
Звіти місій щодо спостереження за виборами 1998 та 1999 років також стануть базовими документами для роботи європейських спо-
326
стерігачів на наступних виборах в Україні. Вже зараз ОБСЄ/БДШЛ проводить дослідження того, як Україна поставилася до зауважень та рекомендацій минулих місій, чи враховані вони при розробці законодавства, насамперед законодавства про вибори. У цих звітах експерти відзначали багато питань, що ставали на заваді в проведенні демократичних виборів. Однак, у рамках цієї статті слід розглянути окремі проблеми виборчого процесу, на які постійно звертали увагу експерти ОБСЄ/БДІПЛ. Але спочатку необхідно з'ясувати питання законотворчості останнього часу.
На жаль, Україна не отримала за станом на літо 2001 року нового закону про вибори народних депутатів. Проте аналіз розвитку виборчого законодавства базується на законопроектах, що вносилися на розгляд Верховної Ради України, прийнятих законах, текстах вето, які накладав Президент України на ці закони.
Досить важливою у звітах ОБСЄ є теза про те, що причини неналежного застосування виборчого законодавства криються, перш за все, в недосконалості самих законів. Так, недостатньо врегульовані повноваження Центральної виборчої комісії, не чітко визначені можливі порушення виборчого законодавства, а також особливості регулювання фінансування виборчої кампанії третіми сторонами. Разом із тим, ОБСЄ відзначає, що якість Закону України «Про вибори Президента України», як юридичного документа, значно поліпшилася порівняно із Законом України «Про вибори народних депутатів України». Основні позитивні нововведення торкаються того, що до Закону України «Про вибори Президента України» внесено більш деталізовані положення щодо голосування, підрахунку голосів, загальної відповідальності за порушення виборчого законодавства, формування комісій на партійній основі, а також щодо визначення повноважень виборчих комісій тощо. Отже, ОБСЄ констатувало, що юридична база для проведення виборів Президента України значно поліпшилася порівняно з парламентськими виборами 1998 року. Центральна виборча комісія після президентських виборів почала працювати на якісно іншому рівні. Так, фахівцями Комісії було підготовлено проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України». Основні положення цього проекту відповідали рекомендаціям не тільки місцевих спостерігачів, але й представників ОБСЄ. Коротко охарактеризувати цей проект можна таким чином. Підготовлений Центральною виборчою комісією законопроект
327
ПОПОВ І. В.
охоплює своїм регулюванням значно ширше коло виборчих відносин у тому числі й тих, які залишилися поза межами законодавчого реп/ лювання під час проведення виборів народних депутатів України аб регулювалися лише частково. Це стосується, зокрема, статусу члена виборчої комісії, кандидатів у депутати, їх довірених осіб, уповноважених осіб партій та виборчих блоків партій; оплати праці членів виборчих комісій; порядку виготовлення, використання та зберігання виборчих бюлетенів; фінансового та матеріально-технічного забезпечення виборів; порядку використання засобів масової інформації; спостереження за виборами народних депутатів; оскарження порушень виборчих прав громадян та деяких інших виборчих відносин. Більшості з названих питань присвячені окремі розділи законопроекту.
Нова редакція Закону України «Про вибори народних депутатів України» містить низку суттєвих новел. Так, законопроект вперше визначав загальний статус виборчих комісій, передбачав створення територіальних виборчих комісій, визначав їх повноваження та порядок утворення; запроваджував альтернативні підстави для реєстрації кандидатів на виборах та порядок скасування рішення про реєстрацію кандидатів у депутати; визнавав підстави відповідальності за порушення виборчих прав громадян; передбачав також правове регулювання порядку інформаційно-аналітичного забезпечення виборів, зокрема, використання автоматизованої інформаційно-аналітичної системи Центральної виборчої комісії тощо.
Варто зазначити, що з метою створення ефективного механізму організації та проведення виборів народних депутатів України і захисту виборчих прав громадян України прийняття цього законопроекту Верховною Радою України об'єктивно потребувало б внесення відповідних змін до чинних адміністративного, цивільного, кримінального, цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, інформаційного та інших законодавств України.
Однак цей проект не знайшов підтримки в парламенті. Основною причиною цього були побоювання народних депутатів щодо того, що ЦВК отримає занадто великі повноваження і фактично стане ще однією гілкою влади в Україні, а це, на думку народних депутатів, суперечить Конституції України. Парламентарі також висловили застереження щодо системи виборчих комісій та способу їх формування. Справді, саме статті законопроекту, що визначають повноваження виборчих комісій, виписані набагато детальніше, ніж інші положення.
328
рекомендації ОБОЄ щодо проведення демократичних виборів в Україні...
Практично всі законопроекти, що розглядалися у Верховній Раді України, містять значну кількість процедурних норм, розроблених саме Центральною виборчою комісією. В результаті співпраці Комісії та Верховної Ради України в нових законопроектах докладніше виписана саме процедурна частина.
Якщо Центральна виборча комісія намагається поліпшити процедурну частину виборчого законодавства, то парламент та Президента України цікавить, насамперед, політична. Основною причиною того, що новий закон не прийнято, є неузгодження позицій щодо виборчої системи. Саме це спричинило появу кількох законо-проектів, підготовлених після того, як Президент України скористався правом вето. Найкраще підготовленими були лише два законопроекти, а саме: від 18 травня 2001 року №7310, поданий депутатами С.Гавришем, Р.Безсмертним і П.Порошенком та від 18 травня 2001 року № 7310-1, поданий М.Бродським, Ю.Сахном та іншими. Проте й до цих проектів є зауваження.
Слід відзначити, що обидва проекти підготовлені на основі проекту Центральної виборчої комісії та попередніх проектів, зареєстрованих у Секретаріаті Верховної Ради України. Ці законопроекти мають багато спільного, оскільки за їх основу взято одні й ті самі документи, що спричинило низку серйозних помилок в обох проектах. Штучне перенесення норм з одного законопроекту в інший суттєво впливає на якість закону в майбутньому і не дає можливості провести вибори на належному організаційно-правовому рівні. Так, у законопроекті народних депутатів С.Гавриша, Р.Безсмертного і П.Порошенка не вказано навіть часу початку і закінчення голосування; в законопроекті народних депутатів М. Бродського, Ю.Сахна та інших передбачено, що вибори в одномандатних виборчих округах проводяться за мажоритарною системою абсолютної більшості, в той самий час за цим законопроектом обраним вважається кандидат, який набрав більше голосів виборців, ніж інші кандидати. Автори цих законопроектів відкинули значну кількість прогресивних процедурних норм, які були в попередніх законопроектах. Це, наприклад, положення про те, що засоби масової інформації опубліковують розцінки на політичну рекламу в період виборів. Якщо новий Закон України «Про вибори народних депутатів України» не буде прийнято, доведеться проводити вибори за Законом 1997 року. Але значна кількість положень чинного Закону визнана Конституційним Судом України такими, що не відповідають
329
ПОПОВ І. В.
Конституції України. Неврегульованими залишаються питання, щ створювали проблемні ситуації на попередніх парламентських виборах. Не відповідають також норми цього правового акта й іншим документам виборчого законодавства. Так, вибори органів місцевого самоврядування та народних депутатів відбуваються одночасно, а законодавчі акти, що врегульовують ці відносини, знаходяться у певному протиріччі між собою. Це, зокрема, стосується положень, які визначають порядок та строки утворення виборчих комісій, а також щодо визнання виборів недійсними тощо.
Саме це зробить проведення наступних виборів народних депутатів за чинним Законом практично неможливим. Крім того, Закон України «Про вибори Президента України» є набагато детальнішим і дає змогу (хоча й частково) провести вибори на належному організаційно-правовому рівні. Натомість чинний Закон України «Про вибори народних депутатів України» повертає державу назад. Отже, відбувається консервація розвитку виборчого законодавства України, яка, на нашу думку, значно зашкодить як розвитку демократичних традицій в Україні, так і іміджу держави на міжнародній арені.
Яскравим доказом недосконалості певних норм виборчого законодавства стало застосування цих законів під час виборчих кампаній по виборах народних депутатів, депутатів та голів місцевих рад, а особливо всеукраїнському референдуму, що проводився 16 квітня 2000 року.
Характеризуючи напрями дослідження виборчого процесу останніх років в Україні представниками ОБСЄ/БДІПЛ, слід зазначити, що експерти значну увагу приділяли вивченню діяльності системи виборчих комісій. І це не дивно, адже саме цим органам і відведено головну роль в організації та проведенні виборів і референдумів.
Очолює систему виборчих комісій Центральна виборча комісія, яка постійно знаходиться в епіцентрі політичної боротьби різних сил. Однак, як зазначали спостерігачі як з українських, так і з міжнародних інституцій, цей орган, незважаючи на недосконалість правової бази та різноманітні політичні протистояння, все ж таки провів виборчу кампанію на належному організаційно-правовому рівні. Та якщо говорити про проведення наступних виборів та референдумів, необхідно позбавитися тих «підводних» каменів правового регулювання, за які постійно спіткалися як Центральна виборча комісія, так і учасники виборчого процесу.
рекомендації ОБОЄ щодо проведення демократичних виборів в Україні...
Однією з таких проблем, на яку звертають увагу в своїх звітах представники ОБСЄ/БДІПЛ, є відсутність координації дій усієї системи виборчих комісій з боку Центральної виборчої комісії. На парламентських і на президентських виборах діяла трьохрівпева система комісій, недосконалість функціонування якої, на думку окремих експертів ОБСЄ, й стала основною причиною відсутності координації дій усієї системи виборчих комісій. Виходом з такої ситуації могло б стати реформування системи органів, які здійснюють організацію та проведення виборів та референдумів. Так, більш обгрунтованою є позиція щодо створення чо-тирьохрівневої системи комісій, яка має складатися з Центральної виборчої комісії (перший рівень), комісій Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських комісій (регіональні комісії - другий рівень), районних, міських, районних у містах виборчих комісій для виборів Президента України, а для виборів народних депутатів України - з окружних виборчих комісій, повноваження яких поширюватимуться на територію виборчого округу (третій рівень), та дільничних виборчих комісій (четвертий рівень). При побудові такої системи комісії другого рівня повинні мати статус постійно діючих органів, що слугуватиме підвищенню фахової підготовки працівників, надасть можливість використовувати в своїй діяльності нові методики підрахунку голосів, звітності, що в свою чергу підвищить організаційно-правовий рівень проведення виборів та референдумів.
Питання необхідності створення нової системи комісій неодноразово ставилося Центральною виборчою комісією під час прийняття нового Закону України «Про вибори Президента України», однак народні депутати тоді відхилили цю пропозицію. Не відступаючи від своїх ідей, фахівці Комісії закріпили це нововведення виборчого процесу в розробленому ними проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України »Про вибори народних депутатів України». Однак таку позицію не підтримують розробники окремих законопроектів про вибори народних депутатів України, зокрема народні депутати Г. Пономаренко та А.Пейгалайнен, проект від 26 травня 1999 року, зареєстрований Секретаріатом Верховної Ради за № 2182-2 (проект з відповідними змінами та пропозиціями народних депутатів неодноразово приймався парламентом, однак Президент України щоразу використовував право вето щодо нього), народні депутати М.Бродський, Ю.Сахно та інші, народні депутати С.Гавриш, Р.Безмертний, П.Порошенко.
330
331
ПОПОВ І. В.
Питання незалежності виборчих комісій нижчого рівня досить часто було в центрі уваги представників ОБСЄ під час виборів як 1998 так і 1999 року. Ця проблема під час організації та проведення виборів виникала через недосконалість окремих положень законодавства. Так, практика проведення виборів довела неприйнятність механізму формування виборчих комісій відповідними органами місцевого самоврядування з обов'язковим включенням до їх складу представників відповідних політичних сил. Це, на думку експертів ОБСЄ, по-перше, суперечить відповідним положенням Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування, оскільки до повноважень органів місцевого самоврядування відносяться питання місцевого значення, а проведення виборів представників законодавчого органу або глави держави є загальнодержавними питаннями; по-друге, позбавляє цих органів незалежності від впливу як органів влади, так і суб'єктів різних політичних протистоянь, що є неприйнятним при проведенні демократичних виборів, тому, на їх думку, відповідні положення законодавства потребують змін.
Вихід з такої ситуації запропонувала Центральна виборча комісія у своєму законопроекті «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України». Так, на думку фахівців цього органу, необхідно змінити порядок формування виборчих комісій. При створенні чотирьохрівневої системи комісій має бути такий механізм їх формування: регіональні формує Центральна виборча комісія за поданням суб'єктів виборчого процесу або місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування пропорційно. Така ж сама субординація у формуванні цих органів має прослідковуватися по всій вертикалі виборчих комісій.
Пропозиція Центральної виборчої комісії щодо зміни порядку формування виборчих комісій врахована і в законопроектах про вибори народних депутатів, розроблених народними депутатами М.Бродським, Ю.Сахном та іншими, народними депутатами С.Гавришем, Р.Безмертним, П.Порошенком. Незмінність існуючого порядку пропонували у своєму проекті народні депутати Г.Пономаренко та А.Пейгалайнен, однак, після розгляду документа у Верховній Раді України положення про формування комісій було змінено.
Наступним недоліком виборчого процесу, що істотно впливає на функціонування регіональних комісій, на думку експертів ОБСЄ, є недосконалий механізм формування керівництва комісій. Це пов'язано з
332
непропорційним представництвом голів, заступників голів, секретарів комісій від відповідних політичних партій, виборчих блоків партій або окремих кандидатів. Так, наприклад, під час виборів Президента України в 1999 році 24% керівного складу дільничних та 35% керівного складу територіальних виборчих комісій були представлені від кандидата у Президенти України Кучми Л.Д., при тому, що зареєстровано було 15 кандидатів. Таке положення порушує принцип рівних можливостей для кандидатів. Проблемна ситуація виникає через те, що діючі закони про вибори народних депутатів та про вибори Президента України передбачають механізм обрання голів, заступників голів, секретарів комісій відповідними місцевими радами. Представники ж ОБСЄ/БДШЛ у своїх рекомендаціях пропонують замінити діючий порядок формування керівництва комісій, зокрема, шляхом жеребкування, що має проводити голова відповідної ради серед кандидатур, висунутих партіями та окремими кандидатами. Однак, така рекомендація представників цієї міжнародної організації не знайшла прихильників серед розробників окремих проектів законів про вибори народних депутатів. Так, фахівці Центральної виборчої комісії, а також народні депутати М.Бродський, Ю.Сахно та народні депутати С.Гавриш, Р.Безмертний, П.Порошенко пропонують у своїх законопроектах вирішити проблему непропорційного представництва шляхом формування комісії та обрання керівництва цих органів вищестоячими комісіями. Проте, народні депутати Г.Пономаренко та АЛейгалайнен пропонували зберегти діючий порядок обрання керівництва комісій, але після розгляду цього документа в парламенті, вони змінили це положення на таке саме, що й пропонують експерти Центральної виборчої комісії.
Слід зазначити, що в наукових колах обговорюється й інший шлях виходу із проблемної ситуації формування керівництва комісій, зокрема, прийняття положення, згідно з яким керівництво комісії обирається її членами безпосередньо на першому засіданні цього органу.
Для поліпшення діяльності органів, які організовують та проводять вибори та референдуми, як зазначали експерти ОБСЄ/БДШЛ у звітах, слід законодавчо посилити статус Центральної виборчої комісії, зокрема, шляхом прийняття положення, згідно з яким цей орган наділявся б повноваженням забезпечувати виконання своїх власних рішень стосовно проведення виборчої кампанії. Слід також удосконалити організацію матеріально-фінансового забезпечення виборчих
333
ПОПОВ І. В.
-----------і__
комісій. Одним із кроків у цьому напрямі могло б стати надання Центральній виборчій комісії гарантій Національного банку України щодо виділення відповідних коштів (у межах, передбачених Державним бюджетом України) для організації та проведення виборів вчасно та у повному обсязі. На цій пропозиції наголошували спостерігачі з європейських держав, інакше є загроза повторення як затримок із виплатою заробітної плати членам комісій, так і недостатнього технічного забезпечення проведення виборів.
Ще одним із основних недоліків проведення виборів та референдумів, на який вказували представники ОБСЄ, є низька кваліфікація членів комісій, що, насамперед, пов'язано із недостатньо високим рівнем правової культури та правової освіти працівників цих органів. Це можна пояснити тим, що близько 60% членів дільничних виборчих комісій на президентських виборах не мали попереднього досвіду у виборчій діяльності. Як відзначали експерти з БДШЛ/ОБСЄ, для вирішення цієї проблеми на досить високому рівні була проведена певна робота Центральною виборчою комісією та іншими громадськими організаціями, зокрема: випуск методичних рекомендацій щодо застосування виборчого законодавства, проведення навчальних тренінгів та лекцій, надання консультацій тощо. Представники цієї міжнародної організації постійно наголошують, що така сама робота має проводитися й під час підготовки до наступних парламентських виборів 2002 року.
У своїх звітах експерти ОБСЄ/БДШЛ загострювали увагу на проблемі юридичної відповідальності щодо порушників виборчого законодавства. Ця проблема постала через те, що правові норми, які врегульовують виборчий процес, позбавлені певного системного об'єднання. Так, Закон України «Про вибори Президента України» містить 36 заборон, однак лише при порушенні третини з них може наступати юридична відповідальність.
Експерти ОБСЄ/БДШЛ у своїх рекомендаціях відзначали необхідність комплексних змін як у виборчих законах (щодо чіткого визначення самих порушень), так і в Кримінальному кодексі та Кодексі про адміністративні правопорушення, де мають бути встановлені відповідні санкції за протиправну поведінку. Перший крок на шляху реалізації рекомендацій представників ОБСЄ здійснили фахівці Центральної виборчої комісії, чітко визначивши у розробленому законопроекті «Про внесення змін до закону України «Про вибори народних
334
депутатів України» порушення, за якими має наступати юридична відповідальність. Наступний крок за законодавцями, які мають розробити відповідні положення в зазначених Кодексах.
Особливу увагу представники ОБСЄ/БДШЛ приділяли вивченню діяльності незалежних спостерігачів під час підготовки та проведення виборів. Підвищена увага експертів цієї міжнародної організації до цього питання пояснюється тим, що принцип прозорості виборчого процесу є одним із тих мінімальних стандартів, які мають бути забезпечені в державі для того, щоб вести мову про демократичні вибори. Одним з рішучих кроків у створенні відкритих та прозорих державних процесів є залучення для контролю за ними незалежних спостерігачів як з боку міжнародних, так і національних інституцій. Про це неодноразово заявляли представники ОБСЄ на Нарадах з питання людського виміру, що проходили в Копенгагені, Москві, Відні, Варшаві. Так, у параграфі 8 Документа Копенгагенської наради Конференції з людського виміру ОБСЄ (1990) зазначено: «Присутність спостерігачів, як міжнародних, так, і національних може підняти авторитетність виборчого процесу для держав, в яких проводяться вибори».
Розглядаючи питання про спостерігачів, слід наголосити, що роль кожного з них має свої певні особливості. Так, позапартійні спостерігачі, безперечно, відрізняються від представників партій чи кандидатів. Останні більше зацікавлені у захисті інтересів своєї партії або ж окремого кандидата, ніж у забезпеченні справедливості процесу голосування та захисту прав виборців. Тому перевага в цій діяльності з боку представників ОБСЄ надається саме неурядовим громадським організаціям, які, не ставлячи собі за мету прийти до влади, не залишаються осторонь спостереження за законністю формування владних органів. А відтак, в усіх цивілізованих країнах влада намагається привернути увагу громадських організацій до виборів, надаючи їм якнайбільше прав. Серед них: можливість проводити просвітницьку діяльність, навчання членів виборчих комісій, організація зустрічей та дебатів між кандидатами, спостереження за законністю виборів, організація зустрічей депутатів з виборцями. Ця діяльність громадських організацій сприяє демократизації суспільства і не дає можливості депутатам забути про виборців. Очевидним також є той факт, що представники засобів масової інформації не можуть адекватно замінити позапартійних спостерігачів, особливо в
335
ПОПОВ І. В.
країнах, де норми демократії лише встановлюються. Багато^ з них представляють інтереси певних політичних сил, окрім цьоІ4, журналісти рідко можуть бути присутніми на виборчих дільницях протягом дня голосування, а це необхідно для повноцінних висновків щодо законності проведення виборів. Те саме стосується й міжнародних спостерігачів, яким часто не достатньо розуміння специфіки виборчого законодавства певної країни.
На шляху до побудови демократичних правових інститутів важливим є також питання законодавчої регламентації діяльності незалежних спостерігачів на виборах та референдумах, оскільки експерти ОБСЄ відзначають, що одним з показників демократичності виборчого законодавства є наявність у ньому правових приписів, які врегульовують діяльність спостерігачів. Представники цієї поважної міжнародної інституції, які брали участь у виборах 1998 та 1999 років, підкреслювали, що виборче законодавство не повинно зводити роботу спостерігачів до ролі агентів або представників певних політичних сил. Загальне положення, що лише дозволяє «спостерігати за підготовкою та організацією виборів», є недостатнім, оскільки правові норми мають містити чітко сформульовані положення, які встановлюють права для спостерігачів: перевіряти документи, бути присутніми на засіданнях виборчих комісій, відслідковувати активність виборців на різних рівнях, отримувати копії протоколів. Має міститися також припис, що встановлює прискорену процедуру отримання спостерігачем пояснень у тих випадках, коли відповідний орган відмовляє йому в здійсненні закріплених прав. Окрім дозвільних норм, у законодавстві також повинні бути чітко визначені й обов'язки спостерігачів.
Зрештою, не було б зайвим проаналізувати окремі правові норми виборчого законодавства деяких країнах Східної Європи, що врегульовують питання діяльності спостерігачів. Так, законодавство Албанії визначає: «...іноземні та неурядові організації, а також міжнародні організації, що спеціалізуються у поширенні та захисті прав людини, мають право надсилати спостерігачів до кожного виборчого центру та кожної виборчої комісії»; Хорватія: «...неурядовим організаціям буде надаватися право спостерігати за виборчим процесом, особливо за проведенням виборів та роботою виборчих комісій та виборчих комітетів усіх рівнів»; Македонія: «...вибори та виборча процедура можуть підлягатися спостереженню представниками організацій
336
рекомендації ОБСЄ щодо проведення демократичних виборів в Україні...
та об'єднань з метою захисту прав людини та її свобод, що діють у Республіці Македонія»; Болгарія: «...споглядачами можуть бути: уповноважені члени неурядових організацій Болгарії».
Бюро з Демократичних Інститутів та Прав Людини ОБСЄ на допомогу спостерігачам як від міжнародних, так і місцевих організацій розробило «Кодекс поведінки», в якому закріплено основні принципи та правила поведінки спостерігачів.
Аналізуючи норми діючого виборчого законодавства, можна дійти виснрвку, що положення різних нормативно-правових актів неоднозначне врегульовують питання діяльності спостерігачів. Так, право участі у виборчому процесі офіційних спостерігачів від громадських організацій України закріплено в Законі України «Про вибори народних депутатів України» та в Законі України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Таке право було надано (хоча й опосередковано) і Законом України «Про вибори Президента України» 1994 року. Діючий Закон України «Про вибори Президента України» 1999 року не містить таких приписів, про що й наголошували представники ОБСЄ у своїх звітах.
У цій статті окреслено лише кілька проблем виборчого процесу в Україні, які найбільше турбували представників ОБСЄ/БДІПЛ. Рекомендації експертів цієї поважної міжнародної організації, як видно з практики роботи окремих органів державної влади, що мають сприяти як самому механізму проведення демократичних виборів та референдумів в Україні, так і забезпеченню належної правової бази для цих процесів, не повністю були враховані. При цьому слід зазначити, що Центральна виборча комісія в своїй роботі прагне вдосконалити саме процедурну частину проведення виборів та референдумів в Україні, зокрема, шляхом реалізації окремих пропозицій міжнародних інституцій щодо поліпшення правового регулювання проведення різних форм безпосереднього народовладдя. Одним з результатів роботи Комісії у цьому напрямі є розробка нової редакції закону про вибори народних депутатів України, положення якого повною мірою відповідають європейським правилам та стандартам проведення демократичних виборів. У свою чергу народних депутатів все ж таки більше турбує політична частина закону про вибори, зокрема питання виборчої системи. Якщо і надалі парламентарі лише будуть опікуватися проблемами поділу мандатів, то ми в котре змушені будемо констатувати порушення, що допускатимуться під час виборчого процесу через недосконалість правової бази.
337
ГАШИЦЬКИЙ О. В.
член Центральної виборчої комісії,
заслужений юрист України
ШАПОРЕНКОІ.с.
радник Голови Центральної виборчої комісії, заслужений юрист України
ПРОБЛЕМИ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ МІЖНАРОДНИХ
СТАНДАРТІВ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИБОРЧИХ
ПРАВ ГРОМАДЯН У ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ
Світовою спільнотою в міжнародно-иравових актах напрацьована низка норм у галузі прав людини, спрямованих на забезпечення вільних, справедливих виборів, які являють собою міжнародні виборчі стандарти. Умови, що склалися внаслідок корінних політичних змін у Європі кінця 80 - початку 90-х років минулого сторіччя, дозволили визначити основні нормативно-правові параметри політичних систем, які па сьогодні вважаються найоптимальнішими для забезпечення прав та свобод особи, що раніше видавалося виключно за внутрішню справу держави.
До основних джерел міжнародних виборчих стандартів належать:
-  Загальна декларація прав людини, затверджена 10 грудня 1948 року Генеральною Асамблеєю ООН. Цей документ проголошено як завдання, до виконання якого повинні прагнути всі народи і держави з тим, щоб кожна людина й кожний орган суспільства, завжди пам'ятаючи про цю Декларацію, поважали закріплені нею права і свободи та сприяли забезпеченню (шляхом національних і міжнародних прогресивних заходів) загального і ефективного визнання та здійснення їх як серед народів держав - членів ООН, так і серед народів тих територій, що перебувають під ЇЇ юрисдикцією;
- Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, прийнятий у 1966 році (набрав чинності з 23 березня 1976 року). Пакт уточнює громадянські і політичні права, викладені в Загальній декларації прав людини. На відміну від Загальної декларації прав людини в преамбулі Міжнародного пакту про громадянські і політичні права зазначається, що він має обов'язковий характер для держав-учасниць. Його 28 стаття передбачає створення Комітету з прав людини, відпо-
відального за імплементацію1 закріплених у Пакті норм. Стаття 40 цього документа визначає, що «Держави, які беруть участь у Пакті, зобов'язуються подавати доповіді про здійснені ними заходи для втілення в життя прав, визнаних у Пакті, і про прогрес, досягнутий у використанні цих прав»;
- Конвенція про політичні права жінок 1952 року, Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації 1965 року, Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 року. Ці міжнародно-правові документи, прийняті в рамках ООН, забороняють дискримінацію прав жінок щодо участі у виборах та будь-яку іншу расову дискримінацію. Держави зобов'язалися вжити спеціальних заходів для прискорення встановлення фактичної рівності прав чоловіків і жінок;
- Статут ООН 1945 року та Віденська конвенція про право міжнародних договорів 1969 року, стаття 26 якої передбачає, що кожний чинний договір є обов'язковим для його учасників і повинен ними сумлінно виконуватися.
Крім вищезгаданих джерел міжнародних стандартів, встановлені й регіональні міжнародні виборчі стандарти. До таких належать, зокрема, Протокол № 1 від 1952 року до Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод від 1950 року; Американська конвенція з прав людини від 1969 року; Африканська хартія з прав людини і народів 1981 року; документи, прийняті нарадами з безпеки і співробітництва в Європі (НБСЄ) на Конференції з людського виміру, що проходила в три етапи: у Парижі 1989 року, Копенгагені 1990 року та Москві 1991 року2.
Як свідчить аналіз джерел міжнародного права в галузі прав людини, що стосуються вільних і справедливих виборів, міжнародні виборчі стандарти - це зобов'язання держав не тільки надавати особам,
' Імплементація (від лат. ітріеге - наповнювати, досягати, виконувати, здійснювати) в міжнародному праві - організаційно-правова діяльність держав з метою реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань. Механізм імплементації включає в себе сукупність правових та інституційних засобів, що використовуються суб'єктами міжнародного права на міжнародному та національних рівнях. —Юридична енциклопедія. Том 2. - К., 1999. - С.667.
? Хоч документи НБСЄ мають політичний характер і тому не можуть вважатися джерелами міжнародного права, проте всі держави-учасниці НБСЄ заявили про намір виконувати їх.
338
339
ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С.
які перебувають під їх юрисдикцією, будь-які визначені права і свободи на участь у вільних, справедливих, достовірних і періодичних виборах, а й брати на себе обов'язок не посягати на такі права і свободи, вживати відповідних заходів до їх реалізації1.
Міжнародні виборчі стандарти визначають за головне право особи на участь в управлінні країною, право обирати і бути обраним, право на рівний доступ до державної служби, право на самовизначення.
Право брати участь в управлінні країною, право обирати і бути обраним та право на рівний доступ до державної служби закріплені, зокрема, в Загальній декларації прав людини (стаття 21), Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 25), Декларації прав людини (стаття 21), Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ (пункти 6 та 7). Право народів на самовизначення, з яким безпосередньо пов'язане поняття демократичних виборів, оскільки через вибори здійснюється істинна воля народу, - визнано Статутом ООН (стаття 1), закріплено в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права та Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права.
Підготовка і проведення вільних виборів неможливі без правового захисту таких прав, як право на свободу думки, право на свободу слова, право на свободу інформації, право на свободу зібрань і асоціацій, право на таємне голосування. Політична пропаганда, заходи (у тому числі інформаційні), політичні мітинги і збори, діяльність прибічників різних політичних партій, механізм таємного голосування тощо - все це елементи, притаманні виборам, і кожний з них є неабияким чинником вільних виборів.
Міжнародна спільнота, закріплюючи статтею 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права право кожної людини на свою думку і переконання (зокрема, право на вільне висловлювання своїх думок, включаючи свободу шукати, одержувати і розповсюджувати будь-яку інформацію та ідеї незалежно від державних кордонів усно, письмово, засобами друку чи художніх форм вираження або в інший спосіб за власним вибором), виходить з того, що самоціль виборчого процесу полягає у здійсненні політичного вибору, політичної волі народу. Саме тому державою має гарантуватися право висловлення ідей
' Вешняков А.А. Избирательньїе стандарти в мєждународном праве й ихреали-зация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997. - С.18-19 (далі - Вешняков А.А. Избирательньїе стандарти...).
340
Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення.. політичних партій під час підготовки і проведення виборів. При цьо-
111М   Ч«^  ПІД!'-'^•"-"Ч1   '   "1-------^, -
му зазначена вище міжнародна норма передбачає можливість часткового обмеження законом свободи висловлення думок у тих випадках, коли та чи інша доцільність чи висловлення якоїсь думки спрямовані на обмеження інших прав, визнаних суспільством. Сенс таких обмежень полягає в тому, щоб у період виборів політичне середовище залишалося вільним від сил, що намагаються залякати виборців чи політичних діячів, посягають на основні права окремих груп громадян. Йдеться, наприклад, про обов'язковість обмеження державою свободи думки у випадках виступів, спрямованих на розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі, підбурення до дискримінації, ворогування і насильств. Допускається також обмеження державою діяльності політичної партії, політика якої суперечить будь-якому праву, зазначеному в документі.
тичні
'••V    ~~ '™І       л/
Статтями 21 і 22 Міжнародного пакту про громадянські та полі-і права встановлено право на свободу зібрань і асоціацій. Міжна-—=-----------^„^ „„„г.пац.д ч тпгп цю пл/блічні демонстрації та
права встановлено н^лви па^о^^^д^ о^^,,-------^__,__..
родне співтовариство, виходячи з того, що публічні демонстрації та політичні збори, свобода асоціацій є невід'ємною складовою виборчого процесу і забезпечують ефективний механізм публічного поширення політичної інформації, допускає обмеження державою використання цього права у випадках, визначених законом і «необхідних в демократичному суспільстві в інтересах державної чи громадської безпеки, громадського порядку, охорони здоров'я населення чи захисту прав і свобод інших осіб».
Вільні вибори неможливі без дії механізму таємного голосування. Цей принцип закріплено статтею 21 Загальної декларації прав людини (вибори «повинні проводитися шляхом таємного голосування чи
-----   -1--------    ""^ ^'-.^літтсиїлгтглти тГ\&Г\-
ОВОДИГИСИ ШЛМЛим   Іа&іущ^іи IV,.,---^---......   ___
з використанням інших рівнозначних форм, що забезпечують свобо-Ілосування») і більш конкретно сформульовано у статті 25 Між-Ідного пакту про громадянські і політичні права (вибори повинні
ДУ
ГО.Г
народного пакту про громадянські і політичні права (вибори повинні проводитися «при таємному голосуванні»). Стаття 3 Протоколу № 1 до Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод передбачає обов'язок держав проводити вільні вибори «шляхом таємного голосування в таких умовах, що забезпечують вільне волевиявлення народу на виборах законодавчої влади». Отже, для вільних виборів їх процедура повинна гарантувати, що акт голосування виборця є його абсолютним привілеєм, ніхто не може примусити його оголосити, як він має намір голосувати чи проголосував.
341
ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С.
Принцип справедливих (чесних) виборів закріплено у частині третій статті 21 Загальної декларації прав людини, згідно з якою «вибори повинні проводитися при загальному і рівному виборчому праві» незалежно від статі, раси, мови, освіти, політичних і релігійних переконань громадян при здійсненні ними як активного, так і пасивного виборчого права. Цс положення не спростовується введенням вікового цензу, вимогою щодо належності особи до громадянства країни, визначенням місця проживання виборця, позбавленням права голосу психічно хворих осіб.
Справедливі (чесні) вибори взагалі неможливі без здійснення принципу загального виборчого права громадян, що забезпечується через наявність у кожного виборця такої кількості голосів, яка є в будь-якого іншого виборця. Голоси всіх, хто бере участь у виборах, не можуть розрізнятися за якимись ознаками і мають однакову вагу. Міжнародні виборчі стандарти не допускають здійснення дій, Ідо можуть обмежити участь у виборах окремих осіб, груп чи територій під час визначення меж виборчих округів, складання списків виборців. З іншого боку, Резолюція Підкомісії ООН з попередження дискримінації та захисту меншин (на її чотирнадцятій сесії 1962 року) не вважає дискримінаційними передбачені законами країн заходи щодо забезпечення адекватного представництва певної складової частини населення, яка через політичні, економічні, релігійні, соціальні, історичні чи культурні обставини та умови фактично позбавлена можливості користуватися рівним з рештою населення країни становищем щодо політичних прав; здійснення пропорційно відповідного представництва різних складових частин населення країни (за необхідності в таких заходах).
Справедливість виборів забезпечується також через низку правових і організаційних заходів щодо ефективного захисту виборчого процесу від необ'єктивності та фальсифікацій. До таких заходів можна віднести утворення спеціальних управлінських структур (система виборчих комісій), присутність спостерігачів у ході підготовки та проведення виборів, рівний доступ до засобів масової інформації (далі — ЗМІ), незалежна судова процедура розгляду скарг тощо.
Право на незалежну судову процедуру і право на захист від дискримінації передбачені Загальною декларацією прав людини, Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, конвенціями про знищення всіх форм дискримінації щодо жінок, про політичні права жінок, про знищення всіх форм расової дискримінації.
342
Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення...
Підкреслюючи важливу роль судових органів щодо здійснення вільних виборів, міжнародна спільнота вважає суди органами доповнюючими, а не замінюючими незалежні виборчі органи.
Загальними вимогами до адміністративних структур, що організовують вибори, є об'єктивність, неупередженість, незалежність. На всіх рівнях персонал виборчих органів має бути ізольованим від зовнішнього впливу і політичного тиску. Для забезпечення належних умов діяльності виборчих комісій необхідні юридичні гарантії, визначені законом. Усі заходи, пов'язані з виборами, включаючи прийняття рішень, повинні здійснюватися відкрито і гласно.
Вільні і справедливі (чесні) вибори відповідно до міжнародних виборчих стандартів (зокрема, стаття 21 Загальної декларації прав людини, стаття 25-в Міжнародного пакту про громадянські і політичні права) повинні проводитися періодично, що сприяє забезпеченню стабільного демократичного розвитку держави. Періодичність має бути встановлена законом, як це зафіксовано в пункті 7.1 Документа Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ. Йдеться також про призначення виборів у строки, що дозволяють кандидатам, політичним партіям, іншим учасникам виборчого процесу провести повноцінну виборчу кампанію. Недотримання періодичності виборів, перенесення передбачуваних законом виборів є порушенням міжнародних виборчих стандартів, крім випадків, коли згідно із законами країни проведення їх не допускається за умов надзвичайного чи воєнного стану. Міжнародна спільнота вважає, що обмеження прав і свобод за умов введення надзвичайного стану несумісне з проведенням вільних і справедливих виборів. Виходячи з цього, вимога обов'язковості проведення виборів має бути закріплена у вітчизняному законі.
У Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 25) вжито термін «справжні вибори». Аналізуючи це визначення, практики, науковці, зокрема Голова Центральної виборчої комісії Російської Федерації Вешняков О.А., дійшли висновку, що «справжні вибори - це вибори, що виявляють вільно виражену волю народу і забезпечують її здійснення»1. Поряд з тим, Вешняков О. А. також вважає актуальною проблему кодифікації міжнародно-правових норм у галузі виборчого права та пропонує конкретні шляхи її вирішення2.
' Вешняков А.А. Избирательние стандарти... - С. 29. 2 Там само. - С.20-34.
343
ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С.
Як відомо, Законом України «Про правонаступництво України» (1991 р.) були підтверджені зобов'язання України за міжнародними договорами, укладеними Українською РСР до проголошення її незалежності (стаття 6), а також повідомлено про правонаступництво прав і обов'язків за міжнародними договорами Союзу РСР, що не суперечать Конституції України та інтересам республіки1. Отже, закріплене в статті 29 Конституції СРСР 1977 року положення про визнання пріоритету норм міжнародного договору перед нормою внутрішнього права успадковано незалежною Україною з викладеним вище застереженням.
Стаття 9 Конституції України встановлює правило, за яким інші міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Згідно із частиною другою цієї статті укладання міжнародних договорів, що суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Основного Закону.
Для порівняння: частиною четвертою статті 15 Конституції Російської Федерації встановлено, що загальновизнані принципи, норми міжнародного права та міжнародні договори Росії є складовими ЇЇ правової системи, і якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлено інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору.
Таким чином, можна зробити висновок, що зазначене положення Конституції України є продуктом загальної інкорпорації певних норм міжнародного права у вітчизняне законодавство. Конституція України безпосередньо містить окремі головні загальновизнані принципи, норми і положення міжнародних договорів. Це стосується, зокрема, положень щодо прав і свобод людини.
Стосовно міжнародно-правових норм, які не знайшли відображення в Основному законі, слід наголосити, що відповідно до статті 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року (її учасником був СРСР, однією з правонаступниць якого є Україна) «учасник не може посилатися на положення свого внутрішнього права в якості виправдання щодо невиконання ним договору»2.
' Відомості Верховної Ради України , 1991, № 46, ст.617.
г Конвенція вступила в силу 27 січня 1980року. СРСР приєднався 6 квітня 1986 року.
344
Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення...
За таких обставин положення частини другої статті 9 Конституції України слід розуміти не як обмеження дії міжнародних договорів у правовому полі України, а як визначення алгоритму усунення законодавцем можливої колізії міжнародно-правових норм і відповідних положень Конституції України на стадії укладання міжнародних договорів. Саме здійснення на практиці цього принципу забезпечує реальну інкорпорацію норм міжнародного права в національне законодавство України.
Водночас в Основному Законі не закріплено правової норми стосовно загальновизнаних принципів і норм міжнародного права в галузі прав людини, що регулюються міжнародним звичаєвим правом. Проте, на нашу думку, незважаючи на відсутність у Конституції України зазначених міжнародних правових норм, вони є також обов'язковими для нашої держави, як і договірні норми, тим більше, що у статті 18 Конституції України передбачено, що «зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва із членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права». У Законі України «Про дію міжнародних договорів на території України» від 10 грудня 1991 року міститься норма про пріоритет загальнолюдських цінностей, загальновизнаних принципів міжнародного права в Україні. Крім того, в постанові Верховної Ради України «Про Основні напрями зовнішньої політики України» від 2 липня 1993 року передбачено, що зазначені напрями виходять із визнання пріоритету загальновизнаних норм міжнародного права.
Для належного виконання Україною своїх міжнародних зобов'язань доцільно було б поширити згаданий конституційний принцип й на загальновизнані норми міжнародного права та внести відповідні зміни до статті 9 Конституції України. Практично всі сучасні конституції європейських країн виходять із того, що, поряд з договірними нормами, частиною їх внутрішнього права є загальновизнані принципи і норми міжнародного права як універсальні норми міжнародного права, які є обов'язковими для всіх без винятку держав.
Слід відзначити, що Центральна виборча комісія забезпечила достатньо високий правовий рівень практичної реалізації цих принципів — проведення виборів і референдуму, про що свідчать не лише їх остаточні результати та загальна оцінка в засобах масової інформації,
345
ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С.
але й ретельна судова перевірка багатьох рішень Центральної виборчої комісії та виборчих комісій нижчого рівня. Абсолютна більшість рішень комісій, Іцо перевірялися судами, в тому числі й Верховним Судом України, визнані законними.
Законодавство про вибори та референдуми в Україні й після внесення до нього багатьох змін залишається широко відкритим для вдосконалення з урахуванням міжнародних виборчих стандартів.
Як зазначалося раніше, згідно з Конституцією громадяни України мають право брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування. Цьому мало б сприяти й висування кандидатів під час виборної кампанії. Згідно з виборчим законодавством це право належить громадянам України і реалізується політичними партіями, їх виборчими блоками та безпосередньо громадянами шляхом самовису-вання, а також зборами громадян і трудовими колективами. Проте чинний Закон України «Про вибори Президента України» не передбачає процедури безпосереднього висування громадянина шляхом са-мовисування його претендентом на кандидата на найвищу посаду в державі. Без сумніву, це обмежувало права громадян у процесі висування претендентів на посаду Президента України в 1999 році.
У деяких випадках організатори зборів виборців з метою висування конкретної кандидатури не надавали можливості для обговорення інших кандидатур. Інколи висування претендентів на кандидатів відбувалося за відсутності самих претендентів та їх офіційної згоди на висування.
Щоб у подальшому запобігти порушенням прав виборців, доцільно встановити єдині підходи до висування претендентів на кандидатів на будь-яку виборну посаду. Слід законодавче встановити порядок безпосереднього самовисування шляхом подання відповідної особистої заяви.
У багатьох демократичних країнах впроваджено інститут грошової (фінансової) застави, яку можуть за власним бажанням вносити політичні партії або громадяни, що підтримують конкретного претендента на кандидата. Таке положення, у разі його імплементації в національне законодавство, сприяло б зменшенню витрат з Державного бюджету України на проведення виборів та уникненню порушень виборчих прав громадян.
346
Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення...
Як показала практика проведення виборів, одним із поширених порушень прав на вільні вибори під час виборів було недотримання принципу рівних можливостей у ЗМІ. Нечітко вирішені законодавством питання заборони інформаційного втручання у виборчий процес під час агітації з боку зарубіжних теле- та радіокомпаній. Жодного з представників ЗМІ не було притягнуто до відповідальності за порушення виборчого законодавства.
і, Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані
. діяти лише на підставі та в межах повноважень, а також у спосіб, передбачених Конституцією та законами України. У статті 33 Зако-
, ну України «Про вибори Президента України» встановлюється принципова заборона на ведення агітації на користь будь-якого кандидата органами державної влади, включаючи судові органи та органи прокуратури, а також органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.
Проте ці вимоги в окремих випадках порушувалися посадовими особами органів державної влади та представниками органів місце-
: вого самоврядування. Надходила інформація про факти тиску з боку окремих посадовців місцевих органів виконавчої влади та керівників
! підприємств, установ і організацій на виборців, передусім підлеглих працівників, студентів, з метою спонукання їх до голосування за кон-
| кретного кандидата.
ї        На сьогодні законодавством не передбачено ефективного механізму контролю за недопущенням втручання народних депутатів Украї-'. ни, посадових і службових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у виборчий процес, що призводить до порушення конституційних прав громадян на вільні вибори.
Закони України «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України» забороняють проводити агітацію, що супроводжується наданням виборцям безоплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, цінних паперів, грошей, інших матеріальних цінностей. Як показав перебіг виборчих кампаній, ця вимога не завжди дотримувалася.
Вибори вкотре загострили проблему наявності інституту прописки, яка безпосередньо стосується інтересів багатьох виборців. Вра-,   ховуючи те, що в Україні для значної кількості громадян місце про-
347
ГАШИЦЬКИЙО.В., ШАПОРЕНКОІ.С.
живання не збігається з місцем прописки, є необхідність у подальшому вдосконаленні системи реєстрації, приведенні її у відповідність до міжнародних стандартів. Поширеним явищем було обмеження прав громадян на участь у виборах у зв'язку з відсутністю «постійної» прописки за своїм місцезнаходженням (частково питання законодавче вирішене для осіб, які знаходяться на стаціонарному, санаторно-курортному лікуванні, тимчасово перебувають за кордоном тощо). У зв'язку із цим вважаємо за доцільне і можливе запровадження Єдиного державного реєстру виборців України, створеного із застосуванням автоматизованих систем (Державної системи реєстрації виборів як підсистеми Державного реєстру фізичних осіб). У вирішенні цієї проблеми велику роль відведено реалізації Указу Президента України «Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання» від 15 червня 2001 року, суть якого зводиться до ліквідації у майбутньому інституту прописки громадян. За зразок можна було б узяти принципи створення реєстру платників податків фізичних осіб.
Виборче право, являючи собою систему правових норм, що врегульовують право громадян обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також порядок здійснення цього права, дозволяє реалізувати й міжнародні норми на право громадян у здійсненні українським народом влади через вільні справедливі вибори.
У Конституції України закріплено принципи виборчого права: вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.1
Викликає інтерес питання щодо можливості відбиття міжнародних виборчих стандартів у правовому полі України у сфері пасивного виборчого права громадян, стандарту щодо представництва жінок і національних меншин в органах державної влади. Можливо, цю проблему слід вирішувати через законодавчі рекомендації політичним партіям включати жінок до своїх виборчих списків, як це практикує-
' Слід зазначити, що пряме виборче право застосовується далеко не всіма країнами під час проведення різних виборів (небезспірним е дотримання цього принципу виборчого права і в Україні, яка застосовує систему пропорційного представництва при виборах народних депутатів України), тому воно не знайшло відображення в міжнародно-правових документах.
348
Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення...
ться в окремих північноєвропейських країнах, відповідно стимулюючи ці рекомендації. Наприклад, надавати додаткове державне фінансування виборчої кампанії за умови включення до виборчих списків певної кількості жінок, представників національних меншин тощо.
Домінування участі політичних партій у виборах - закономірна тенденція розвитку світової спільноти минулого сторіччя. У міжнародних документах приділяється значна увага діяльності саме політичних партій як головних суб'єктів виборчого процесу. Загальновизнана теза «не існує парламентаризму без політичних партій» стосується не тільки діяльності парламенту, а й способу його формування.
Україна, як і інші держави, взяла на себе зобов'язання формувати національне виборче право з урахуванням як міжнародних, так і регіональних виборчих стандартів, тобто не виходити за межі правил, встановлених світовою спільнотою в цій галузі.
Сьогодні головна проблема полягає в тому, що не в повній мірі забезпечено належний захист конституційних виборчих прав громадян України та створено належні умови для вільної реалізації цих прав. Суттєві недоліки у чинному виборчому законодавстві створюють можливості для порушень конституційних виборчих прав громадян. Необхідні й зусилля всіх гілок влади для виправлення цього становища.
Недоліки виборчого законодавства були враховані при розробці останніх проектів законів України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів», «Про всеукраїнський референдум», «Про місцевий референдум». Пропозиції Центральної виборчої комісії щодо них викладено у формі цих та інших законопроектів.
Незайвим буде відзначити, що важливою складовою вирішення проблем імплементації є поширення інформації в українському суспільстві стосовно існуючих міжнародних стандартів з прав людини взагалі та міжнародних виборчих стандартів зокрема. Обізнаність населення України з питань основоположних міжнародних актів у цій галузі є важливою передумовою для усвідомлення обов'язків держави щодо їх дотримання. У зв'язку із цим не менш важливою акцією слід вважати реалізацію в Україні безпрецедентних заходів держави, спрямованих на підвищення правової культури учасників виборчого процесу.
349
ГАШИЦЬКИЙ О.В., ШАПОРЕНКО І.С.
Указом Президента України від 8 грудня 2000 року схвалено розроблену Центральною виборчою комісією Концепцію підвищення правової культури учасників виборчого процесу та референдумів в Україні, мета якої полягає в створенні умов для забезпечення демократичного, свідомого волевиявлення громадян на виборах та референдумах, сприянні громадянам України в реалізації їх права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів самоврядування.
Назріла необхідність підготовки пропозицій щодо консолідації виборчих законів та інших нормативно-правових актів (ЦПК, КК, КпАП тощо) з метою узгодження термінології, уніфікації виборчих та рефе-рендумних процедур шляхом кодифікації національного виборчого законодавства з урахуванням положень Конституції України щодо врегулювання виборчого процесу виключно законами. Йдеться про розробку законопроекту про виборчі права громадян України (проект Виборчого кодексу України) та внесення відповідних змін до інших нормативно-правових актів.
У зв'язку із суттєвими політичними змінами, що відбулися за останні десятиріччя минулого століття в Європі, з урахуванням накопиченого досвіду організації та проведення демократичних виборів у різних країнах світу актуальною стає проблема кодифікації міжнародних виборчих стандартів. Таке завдання могло б бути, насамперед, реалізоване в рамках Ради Європи, що, без сумніву, сприятиме закріпленню процесів демократичних перетворень у країнах Східної Європи, в тому числі й в Україні. На нашу думку, доцільно було б підтримати ініціативу Російської Федерації щодо розробки та прийняття відповідної конвенції Ради Європи, відкритої не лише для держав - членів РЕ, а й інших держав. З метою розробки пропозицій з боку України до проекту майбутньої конвенції РЕ1 важливо продовжити активну участь у роботі над проектом Конвенції «Про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод громадян держав - учасниць Співдружності Незалежних Держав»2, в якій мають бути запропоновані узагальнені ви-
' Проект Конвенції про стандарти вільних і справедливих (чесних) справжніх і періодичних виборів, розроблені Російською Федерацією.
2 Попередній проект Конвенції схвалено учасниками Московської зустрічі делегацій організаторів виборів держав - учасниць СНД 23.04.2001 р.
350
Проблеми імплементації міжнародних стандартів у сфері забезпечення...
значення визнаних світовою спільнотою і законодавче оформлених у різних державах принципів виборчого права. Зокрема йдеться про загальне право громадянина брати участь в голосуванні та інших виборчих процедурах і бути обраним незалежно від статі, раси, релігії, мови, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини, майнового стану, народження чи інших обставин; забезпечення дієвої рівної процедури реєстрації осіб, які мають право брати участь у виборах, а також право на рівний і реальний доступ до виборчої скриньки з тим, щоб здійснити право на голосування; забезпечення таємниці голосування шляхом встановлення гарантій щодо визначення голосування як абсолютного привілею виборця; визначення принципів діяльності політичних партій і засобів масової інформації у виборчій кампанії тощо. Такий підхід сприятиме поширенню дії принципів виборчої демократії, гарантій виборчих прав і свобод правової держави на континенті.
351
ВИБОРИ І РЕФЕРЕНДУМИ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ
Редактор С.І. Зеленська
Технічний редактор О.В. Бєлікова
Дизайн, комп'ютерна верстка та макетування А.А. Литвинюка
Центральна виборча комісія 01196, м. Київ, площа Лесі Українки,!
Підписано до друку 28.08.2001р. Формат 60х 84/16. Папір офсетний. Друк офсетний. Умови, друк.арк.22. Тираж 3000 прим. ЗамЛ'" 1 --3^-
Віддруковано з діапозитивів на АТ «Київська книжкова фабрика»: 01054, м.Київ, вул.Воровського, 24
352